II SA/Łd 1066/15

Dnia 4 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 roku sprawy ze skargi N. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku - oddala skargę. LS Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia N. D., utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: N. D. w dniu 19 listopada 2014 roku złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości S., na działce nr ewid. 194. Z uwagi na fakt, że objęty wnioskiem budynek usytuowany jest w zbliżeniu do granicy z sąsiednią działką nr ewid. 193, współwłaściciele tejże działki – A. B. i M. B. zostali poinformowani o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi na zawiadomienie A. B. i M. B. wnieśli o zawieszenie postępowania informując, że przed Sądem Rejonowym w P. toczą spór z N. D. dotyczący m.in. prawa własności przedmiotowego budynku. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia, iż wspomniane postępowanie nie zostało jeszcze zakończone, Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny powództwa w sprawie naruszonego posiadania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Kwestionując powyższe postanowienie N. D. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie prawa poprzez mylne ustalenia faktyczne, bowiem w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie ale nie o naruszenie przywróconego posiadania, lecz w innym przedmiocie, który nie jest związany z budynkiem będącym przedmiotem pozwolenia na rozbiórkę. Sporny budynek jest w złym stanie technicznym, istnieje zagrożenie pożarowe. Z tych powodów autorka zażalenia wniosła o uchylenie kontestowanego postanowienia i wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Wojewoda [...], przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem, utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do treści art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. W sprawie, do wniosku z dnia 19 listopada 2014 roku N. D., jako właścicielki obiektu mającego podlegać rozbiórce, dołączyła wspomnianą zgodę. W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał informacje, że w sprawie własności działki nr ewid. 194 toczy się spór sądowy pomiędzy N. D, a A. B. i M. B. Potwierdzają to dokumenty załączone do akt administracyjnych, a w szczególności postanowienie Sądu Rejonowego w P., Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] z dnia [...], w którym Sąd zabezpieczył roszczenie przysługujące A. B. i M. B. o stwierdzenie nabycia własności działki nr ewid. 194 przez zasiedzenie poprzez m.in.: zakazanie N. D. rozbiórki budynku mieszkalnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przyszłej sprawie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niewątpliwie sprawa własności budynku (tj. wyrażenia zgody przez prawowitego właściciela obiektu na jego rozbiórkę) jest w sprawie zagadnieniem wstępnym koniecznym do rozstrzygnięcia przez sąd. W aktualnym stanie prawnym, w ocenie organu odwoławczego, udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego nie jest możliwe, bowiem ostateczne orzeczenie w sprawie posiadania tytułu własności budynku nie zostało jeszcze podjęte, a jak wskazał Sąd Rejonowy w P. w postanowieniu z dnia [...] roszczenie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości – działki nr ewid. 194 przez zasiedzenie przysługuje A. B. i M. B.. W skardze na powyższe postanowienie N. D. wskazała na naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w efekcie nieuzasadnione zastosowanie i zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się pomiędzy stronami w sprawie o sygn. akt [...] w Sądzie Rejonowym w P., a także art. 100 § 2 K.p.a., przez zawieszenie postępowania pomimo zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego przez wstrzymanie rozbiórki grożącego zawaleniem budynku. Z tych powodów autorka skargi wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. A. B. i M. B. w piśmie z dnia 22 lutego 2016 roku wskazali, iż postanowienie o zawieszeniu jest prawidłowe, bowiem uwzględnia orzeczenie Sądu Rejonowego w P. zakazujące dokonywania skarżącej jakichkolwiek działań i naruszeń na działce. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w P. z dnia 8 maja 2015 roku. Rozstrzygnięcie organów nie stoi w sprzeczności z ww. orzeczeniami albowiem organ administracji winien respektować orzeczenia sądu, do czego obliguje go przepis art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Nadto, w dniu [...] Sąd Rejonowy w P. w sprawie [...] wydał postanowienie, w którym m.in. zakazał N. D. rozbiórki budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której stoi budynek został złożony w dniu 14 grudnia 2015 roku przez A. B. i M. B., sprawa toczy się pod sygnaturą: [...]. Skarżąca miała wiedzę o wszczętej sprawie o zasiedzenie, gdyż fakt zawisłości tej sprawy oraz treść orzeczenia z dnia [...] były podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie o eksmisję z budynku, które zainicjowała skarżąca. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 100 § 2 K.p.a. uczestnicy postępowania wskazali, iż jest on niezrozumiały i pozostający bez związku ze wskazaną podstawą zawieszenia. Żaden organ administracji nie podjął z urzędu czy na wniosek żadnych czynności nadzorczych w związku z rzekomym złym stanem technicznym budynku, nawet po kontroli dokonanej przez nadzór budowlany. Z powyższego wynika, iż skarżąca zmierza do natychmiastowej rozbiórki domu, nie respektując prawomocnych orzeczeń Sądu Rejonowego i Okręgowego zakazujących rozbiórki budynku, czym chce narazić A. B. i M. B. na szkodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została kwestia zawieszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Takie też rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi N. D. (występującej o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę) do sądu administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że odpowiada ono prawu, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie m.in. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wywód Sądu rozpocząć winna uwaga, iż zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 K.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Rzeczone zagadnienie musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Rekapitulując należy zaakcentować, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że organ zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. W tym miejscu dostrzec wypada, iż do akt administracyjnych dołączony został odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydziału I Cywilnego z dnia [...], sygn. akt: [...] mocą, którego doszło do zabezpieczenia roszczenia przysługującego A. B. i M. B. o stwierdzenie nabycia własności spornej nieruchomości przez zasiedzenie poprzez zakazanie N. D. rozbiórki budynku mieszkalnego oraz dokonywania przez nią jakichkolwiek naruszeń przedmiotowej nieruchomości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przyszłej sprawie o stwierdzenie nabycia własności tej nieruchomości przez zasiedzenie. Sąd jednocześnie wyznaczył A. B. i M. B. termin dwóch miesięcy od uprawomocnienia się postanowienia na złożenie wniosku o stwierdzenie nabycia opisanej nieruchomości przez zasiedzenie, pod rygorem upadku zabezpieczenia. Sądowi orzekającemu wiadomo jednocześnie, iż Sąd Rejonowy w dniu 12 października 2015 roku nadał postanowieniu z dnia [...] klauzulę wykonalności stwierdzając, że uprawnia ono do egzekucji w całości i polecił wszystkim organom, urzędom i osobom, których to może dotyczyć, aby postanowienia jego wykonały. Wspomniane postanowienie podlega wykonaniu jako natychmiast wykonalne. Uzupełniając powyższe wskazać wypada, iż z własnych ustaleń Sądu wynika, że postanowienie z dnia [...] w sprawie zabezpieczenia nie jest prawomocne, w dniu 24 września 2015 roku wpłynęło zażalenie, a sprawa obecnie jest na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Natomiast w sprawie oznaczonej sygnaturą [...] dotyczącej zasiedzenia na dzień 16 marca 2016 roku została wyznaczona rozprawa. Przedstawione ustalenia potwierdza załączona do akt sądowych notatka służbowa z dnia 3 marca 2016 roku (karta 31 akt sądowych). Z powyższego wynika, że wspomniane postanowienie o zabezpieczeniu z dnia [...], choć nie jest prawomocne, posiada klauzulę wykonalności (art. 743 Kodeksu postępowania cywilnego), jest w obrocie prawnym kształtując sytuację prawną określonych osób (w sprawie skarżącej i uczestników postępowania) i wywołując skutki prawne. Po zawiśnięciu sprawy o zasiedzenie – co w sprawie niewątpliwie miało miejsce – nie ma znaczenia w dacie orzekania prawomocność czy brak prawomocności postanowienia o zabezpieczeniu. W ocenie sądu kwestia zabezpieczenia roszczenia o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie jak i zawiśnięcie przed sądem sprawy o zasiedzenie spornej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości. Jednym z warunków uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W okolicznościach sprawy niniejszej, wobec wydania postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia o zasiedzenie, nieprawomocnego a przede wszystkim wobec wszczęcia postępowania w sprawie o zasiedzenie, tymczasowo oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez skarżącą, jako wnioskującą o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, zostało podważone. Działanie organów administracji architektoniczno – budowlanego przejawiające się zawieszeniem postępowania – w ocenie sądu – nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść wypada, że – z przyczyn wyartykułowanych wcześniej – nie znajdują one uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 100 § 2 k.p.a. wyjaśnić należy, iż przepis ten dopuszcza załatwienie sprawy przez organ, który upoważniony jest do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, bowiem tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 K.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 roku, sygn. akt: II OSK 867/07; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie wystąpiło zagrożenie, o którym mowa w ww. przepisie, a co – zgodnie z oświadczeniem uczestników postępowania – potwierdził organ nadzoru budowlanego w trakcie oględzin. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. ms