II SA/Łd 1067/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata S. K., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych – tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej E. S. przez adwokata ustanowionego z urzędu. Wójt Gminy A. decyzją z dnia [...], znak: [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla A Spółki z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] (jako elementu infrastruktury technicznej ogólnopolskiej sieci telefonii cyfrowej sieci [...] – stacja bezobsługowa) na działce nr [...] w B, gmina A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrzyło odwołania kilkudziesięciu mieszkańców miejscowości, przy czym decyzją z dnia [...], nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do E. S., D. P., E. P., K. P., A. P., M. N., M. K., G. K., A. K., R. K., J. D., S. P., J. J., S. J., J. S., T. S., T. S., P. S., E. S., E. N., K. N., M. N., H. N., M. S., M. S., P. T., B. T., H. T., R. T., K. T., B. S., M. S. i M. S. Odwołujący wskazywali, że miejscowość B. położona jest w granicach Otuliny A Parku Krajobrazowego i B Obszaru Chronionego Krajobrazu (OCHK), a także w dolinie rzeki C. stanowiącej obszar ochrony siedlisk oraz ptaków według Dyrektywy Siedliskowej Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Obszary te wymagają specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych. Zgodnie z wynikami badań wpływu promieniowania na zdrowie ludzi planowana inwestycja nie pozostaje bez wpływu na zdrowie ludzi. W związku z tym odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedstawienie Raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że osoby, które wniosły odwołanie nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie wnosiły też o dopuszczenie ich do postępowania pierwszoinstancyjnego. Na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), na podstawie której zapadła zaskarżona decyzja, stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są właściciele nieruchomości, na których lokalizowana jest inwestycja. Natomiast mogą nimi być również właściciele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji ze względu na negatywne oddziaływanie. Stąd stronami postępowania mogą być również właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji (art. 6 ust. 2 ustawy), ale w konkretnych okolicznościach sprawy. Z akt sprawy organu pierwszej instancji oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż osoby te nie są ani właścicielami nieruchomości, na których inwestycja jest zlokalizowana, ani też nieruchomości przyległych do terenu inwestycji lub znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. W związku z tym w ocenie organu administracji nieuprawnione byłoby uznanie, iż zaskarżona decyzja narusza prawa bądź nakłada na te osoby jakiekolwiek obowiązki. Osoby te zamieszkują wprawdzie w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, jednakże w istocie wyrażają obawy co do jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, co nie może być rozważane w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te świadczą o interesie faktycznym, a nie prawnym. Nie stanowią jednakże przesłanek do brania przez te osoby udziału w postępowaniu oraz zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. S. W skardze tej podniosła, iż nie udostępniono jej oraz innym osobom wnoszącym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W związku z tym nie wiadomo, jaki będzie zasięg oddziaływania stacji i jak emitowane przez nią fale wpłyną na zdrowie mieszkańców i zachowania chronionych zwierząt. Zdaniem mieszkańców decyzja taka nie powinna być podejmowana ich kosztem, a lokalizację inwestycji można przenieść na działkę położną w większej odległości od zabudowań i stref ochronnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 26 maja 2010r. skarżąca sprecyzowała zarzuty skargi w ten sposób, że zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i nieprawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego, polegające na błędnym przyjęciu, że nie posiada przymiotu strony, albowiem nie jest właścicielką nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podniosła przy tym, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano, w jaki sposób obszar ten został ustalony i dlaczego w stosunku do jej nieruchomości uznano, iż nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania tejże inwestycji, chociaż nieruchomość ta położona jest w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tym samym zaniechano wyczerpującego poinformowania skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. W piśmie tym wyjaśniła nadto, iż od dnia 18 marca 2008r. jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni 1,39 ha (działki nr [...] i [...]), położonej we wsi B., w gminie A w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony osoby odwołującej się. W związku z tym przypomnieć należy, iż ustalenie stron postępowania administracyjnego, w tym postępowania toczącego się na skutek wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. lub też przepisów, regulujących udział stron w danym postępowaniu w sposób odrębny. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku przejawiającego się w tym, że decyzja wydana w tym postępowaniu może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje zatem osobie, której bezpośrednio dotyczy to postępowanie, a więc w którym może być wydane orzeczenie rozstrzygające o jej prawach i obowiązkach lub prawach i obowiązkach innego podmiotu, lecz w taki sposób, iż wpływa to na jej prawa i obowiązki poprzez ich ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stroną są nie tylko właściciele nieruchomości, na których lokalizowana jest inwestycja, ale również właściciele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co związane jest z narażeniem na jego negatywne oddziaływanie. Wniosek taki wynika nie tylko z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazuje na to również treść art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., który określając wymogi wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi, iż wniosek ten powinien zawierać m.in. obszar, na który inwestycja ta będzie oddziaływać oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. O tym, czy projektowane przedsięwzięcie oddziałuje na określoną nieruchomość decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej sprawie tego rodzaju na organie wydającym decyzję ciąży zatem obowiązek prawidłowego ustalenia osób, które mają interes prawny w sprawie. Organ administracji winien zatem zbadać, czy, a jeśli tak, to jak daleko, sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jaki będzie charakter tego oddziaływania. Ma to przede wszystkim służyć ochronie interesów właścicieli działek sąsiednich, a także uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej. W tym miejscu należy zauważyć, że prawidłowe ustalenie stron tego postępowania jest tym bardziej istotne, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach, uzgodnieniach dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., o których mowa w ust. 4 tego przepisu, i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednakże inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Kwestia prawidłowego ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu, a także doręczania im wydanych w jego toku rozstrzygnięć, w tym postanowień uzgadniających, ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia uprawnień przyznanych stronie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz unormowań szczególnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tytułem przykładu wspomnieć chociażby należy o przepisach art. 53 ust. 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl których nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani się jej nie uchyla w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia. Prawidłowe ustalenie kręgu stron takiego postępowania oraz zagwarantowanie im w nim czynnego w nim udziału ma zatem ważkie i dalekosiężne konsekwencje. W związku z tym w sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – odwołanie składa osoba nie będąca uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić, czy zasięg oddziaływania inwestycji obejmować może również nieruchomości autora odwołania. W konsekwencji powinien również dokonać oceny prawidłowości poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń dotyczących tego kto może i powinien być stroną tego postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem – poza ogólnikowym odwołaniem się do "akt sprawy organu pierwszej instancji" – na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił, że skarżąca nie jest ani właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej, ani znajdującej się w obszarze jej oddziaływania. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organ ten stwierdził, że "nieuprawnione byłoby uznanie, iż skarżona decyzja narusza prawa bądź nakłada na te osoby jakiekolwiek obowiązki", skoro następnie przyznał, iż osoby, w stosunku, do których została wydana zaskarżona decyzja, zamieszkują w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji. Brak jest jakichkolwiek ustaleń, pozwalających wyjaśnić powyższą kwestię. Skarżąca została jedynie wezwana do udokumentowania własności nieruchomości leżących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wspólnie z nią do takich wyjaśnień wezwani zostali jedynie dwaj odwołujący się M. S. i J. M., chociaż w odwołaniu wskazano kilkadziesiąt nazwisk. W piśmie z dnia 4 czerwca 2009r. skarżąca wyjaśniła tylko tyle, że na dwóch listach odwołujących się znajdują się zarówno właściciele nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, jak i właściciele nieruchomości w bliskim sąsiedztwie oraz ich rodziny i inne osoby. Dane te nie posłużyły jednak SKO do rozważań na temat zasięgu oddziaływania inwestycji i wyjaśnienia statusu stron. Podsumowując, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał w sposób wystarczający okoliczności świadczących o tym, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, przez co w zasadzie uniemożliwił jakąkolwiek weryfikację tego stanowiska, a w konsekwencji tego również kontrolę jego prawidłowości, dokonywaną przez sąd administracyjny. To zaś prowadzić musi do wniosku, iż organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia elementarnej w sprawie kwestii, czy E. S. przysługuje przymiot strony. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Rozważy zatem, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu oraz w należyty sposób uzasadni swoje stanowisko w sprawie, w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zaś okoliczności mające istotny wpływ treść tego rozstrzygnięcia udokumentuje we właściwy sposób. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych w postaci wpisu od skargi na rzecz skarżącej od organu administracji orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej skarżącej przez adwokata ustanowionego z urzędu, które stanowią opłata w wysokości 240 zł podwyższona o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług oraz wydatek w wysokości 17 zł w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).