II SA/Łd 1074/10

Dnia 19 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 roku sprawy ze skargi K. S. i D. S. na uchwałę Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. - oddala skargę. W dniu 18 grudnia 2009 r. Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego podjęła uchwałę nr LI/445/2009 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego. Pismem z dnia [...] r. K. S. i D. Sł. wystąpili do Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 18 grudnia 2009 r., nr LI/445/2009. Uchwałą z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr LXII/520/10 Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpis powyższej uchwały został doręczony K.S. i D.S.w dniu [...] r. (kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru - k. 30 akt sądowych). W dniu [...] r. K. i D. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 18 grudnia 2009 r., błędnie oznaczając ją nr XLI/376/2009. Zaskarżonej uchwale zarzucili: - naruszenie art. 3 pkt 14, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; - naruszenie art. 10 pkt 1 ust. 1 , art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - naruszenie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych ; - naruszenie przysługującego im prawa własności, którego treść określa art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a które to naruszenie pozostaje w związku z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - naruszenie interesu prawnego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę podnieśli, iż Urząd Miasta T. wydał im w dniu [...] r. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na działce położonej przy ul. [...] w To., polegającej na prowadzeniu zakładu blacharstwa pojazdowego. Uchwalone zaskarżoną uchwałą studium nie przewiduje na terenie, na którym położona jest ich nieruchomość prowadzenia w/w działalności gospodarczej, co w ocenie skarżących godzi w ich interes prawny i stanowi naruszenie art. 10 pkt 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium nie uwzględnia bowiem uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia ich nieruchomości. Zgodnie z uchwalonym studium teren na którym znajduje się ich nieruchomość został zaklasyfikowany do terenów mieszkaniowych jednorodzinnych. Powyższa klasyfikacja uniemożliwia adaptację istniejącego garażu na warsztat mechaniki pojazdowej. Zgodnie z obowiązującym od 1988 r. do dnia 1 stycznia 2004 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ich działka była położona na terenie przeznaczonym pod realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, usługowego oraz małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej danej lokalizacji. Dokonana zmiana narusza w ocenie skarżących ich dobra osobiste, jak również zasadę ciągłości działania prawa. Sama uchwała natomiast ogranicza przysługujące im prawo dysponowania należącą do nich nieruchomością. W ocenie skarżących podkreślenia wymaga również fakt, iż na działce bezpośrednio graniczącej z ich działką znajduje się zakład produkcji ogrodzeń. Ponadto skarżący wskazali, iż zgodnie z ich wiedzą podobny los spotkał wiele innych firm produkcyjno usługowych zlokalizowanych na terenie miasta. Powyższe stanowi działanie na szkodę miasta i jego mieszkańców. Wskazując na pozostałe naruszenia skarżący podnieśli brak rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta T.w zakresie zgłoszonych uwag dotyczących projektu studium, pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków projektu studium, brak w dokumentacji planistycznej opracowania ekofizjograficznego, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niewystarczające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając organ administracji wskazał, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej , może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięci naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej rozpoczyna bieg w dniu następnym po otrzymaniu odpowiedzi. Natomiast początkiem 60 dniowego terminu jest dzień następny po dniu doręczenia tego wezwania organowi. Organ administracji wskazał, iż w niniejszej sprawie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącym w dniu [...] r. Natomiast skarga została wniesiona w dniu [...] r. , a więc przed doręczeniem odpowiedzi. Z powyższych względów w ocenie organu skarga jako wniesiona przedwcześnie winna zostać oddalona. Organ administracji wskazał nadto, iż skarżący nie wykazują się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wykazali również, iż w dacie wnoszenia skargi, ich interes bądź uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Z powyższych względów skarżący nie posiadają legitymacji skargowej. Samo stwierdzenie skarżących, w myśl którego uchwalone studium nie przewiduje na ich działce prowadzenia działalności gospodarczej, czy też podnoszenie, że podobny los spotkał inne firmy produkcyjno usługowe nie jest wystarczające do wykazania naruszenia ich interesu prawnego bądź przysługującego im uprawnienia. Organ wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym w sposób ogólny planowany sposób zagospodarowania całego terytorium gminy, zawierającym informację o położeniu obszarów przeznaczonych pod różne funkcje, np. mieszkaniowe, usługowe, komunikacyjne, itp. Nie formułuje natomiast zapisów szczegółowych co do przeznaczenia danej działki. Ponadto studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżących zawsze był klasyfikowany jako obszar zabudowy mieszkaniowej. Organ administracji wskazał również na fakt, iż twierdzenie skarżących jakoby posiadają zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu zakładu blacharstwa pojazdowego na działce przy ul. [...] w T., mija się z prawdą. Skarżący występowali co prawda o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej o dwóch stanowiskach, jednak decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta T.odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając wskazał, iż wydanie takiej decyzji nie jest dopuszczalne w sytuacji, kiedy zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła. Decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem stanowić podstawy do legalizacji funkcjonowania inwestycji już istniejących. Ponadto z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż prowadzona przez skarżących działalność gospodarcza jest uciążliwa dla sąsiadów. Powyższe w ocenie organu administracji, to jest brak legitymacji skargowej skarżących, jak również przedwczesność wniesionej skargi czyni skargę niezasadną i winno skutkować oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż nie jest prawidłowe stanowisko Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego dotyczące przedwczesnego wniesienia skargi. Prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce również wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni od dnia wezwania. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona w dniu [...] r. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w dniu [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 ( v. ONSA i WSA 2007/3/60) wyjaśnił, że do wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy z dnia od dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowe wniesienie skargi po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa ma miejsce także wówczas, gdy wniesiono ją przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie, ale z zachowaniem terminu 60 dni od dnia wezwania. Tak złożona skarga nie jest przedwczesna. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia strony skarżącej ( v. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA/2503/01, Lex nr 81964). Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym legalności zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określony jest na powyższych zasadach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania uchwały w przedmiocie studium. Na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. O skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny ( v. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II Sa 1410/01, Lex nr 53376). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z treści art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717). Z uwagi jednak na fakt, ze treść studium w znacznym stopniu determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd nie może kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie należy ustalić, czy kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały realnie naruszyły interes prawny skarżących. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a ich własną indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. W szczególności uchwała Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego Nr LI/445/2009 z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Tomaszowa Mazowieckiego nie narusza prawa własności skarżących. Nie zmienia stanu posiadania należącej do skarżących działki znajdującej się przy ulicy [...], ani nie zmienia sposobu jej wykorzystywania. Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy wynika, iż teren na którym znajduje się wymieniona wyżej nieruchomość został przeznaczony na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Także wcześniej na tym terenie, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta ( zatwierdzonego uchwałą Nr LX/502/06 z dnia 1 sierpnia 2006 r.), przewidziano zabudowę jednorodzinną. Nawet w przypadku, gdyby zasadne okazało się stanowisko skarżących, iż ich działka znajdowała się w jednostce urbanistycznej MN, dla której przewidziano realizację budownictwa mieszkaniowego typu rodzinnego, usługowego i małych zakładów produkcyjnych o uciążliwości nie przekraczającej granic danej lokalizacji, to także nie można byłoby stwierdzić naruszenia bezpośrednio przez uchwałę interesu prawnego skarżących. W świetle powyższych zapisów również nie istniałaby możliwość prowadzenia przez skarżących zakładu blacharstwa pojazdowego. Tego rodzaju działalność jest uciążliwa dla właścicieli pobliskich nieruchomości. Jej uciążliwość przekracza granice nieruchomości skarżących. Powyższą okoliczność potwierdza treść protokołu z sesji Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 23 września 2010 r. ( wystąpienie H. C.). Warsztat blacharstwa pojazdowego jest inwestycją związaną z obsługą ruchu drogowego i należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Skoro skarżący nie wykazali, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego, w szczególności prawa własności, to nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej. Konsekwencją uznania braku po stronie skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały jest brak możliwości rozpoznania przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).