II SA/Łd 1074/13

Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono J. D. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką J. S. Z akt sprawy wynika, iż J. D., w dniu 25 lipca 2013 r., wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką J. S. Wójt Gminy R. odmawiając prawa do tego świadczenia, ustalił, że J. S. jest wdową, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką i zięciem. Źródłem utrzymania rodziny jest emerytura J. S., wynagrodzenie z tytułu pracy zawodowej podejmowanej przez zięcia oraz gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 5,87 ha fizycznego, co stanowi 1,1185 ha przeliczeniowego. Do czerwca 2013 r. J. D. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 30 maja 2011 r., J. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, od 17 maja 2011 r. na stałe. J. S. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej pomocy osoby drugiej w podstawowych czynnościach, takich jak utrzymanie higieny osobistej i czystości, przygotowywanie i podawanie posiłków oraz leków, kontrolowanie potrzeb fizjologicznych i zmiana pampersów, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych i sanitarnych. Niezbędną opiekę we wskazanym zakresie świadczy jej córka J. D., która zrezygnowała z możliwości ubiegania o pracę, bowiem zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Organ podkreślił, że J. D. nie figuruje obecnie w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w R., choć była zarejestrowana od 2 listopada 2000 r. do 23 marca 2005 r. oraz od 4 listopada 2008 r. do 31 października 2010 r. Wcześniej była zatrudniona w A Zakładach Mięsnych, od 2 września 1974 r. do 31 października 2000 r., co potwierdza złożone świadectwo pracy. Organ ocenił, iż rezygnacja J. D. z zatrudnienia nastąpiła w okresie, gdy J. S. nie legitymowała się jeszcze orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem nie ma związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Organ podsumował, iż J. D. nie spełniła podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą tego wymagającą. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. D., podnosząc że wcześniej miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką i taką opiekę nadal sprawuje. Uważa, że wnioskowane świadczenie powinno jej zostać przyznane, gdyż zrezygnowała z zatrudnienia aby móc tę opiekę sprawować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, wskazując, iż przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje, by warunek rezygnacji z pracy był spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Z załączonego świadectwa pracy wynika że umowa o pracę została rozwiązana z J. D. z przyczyn ekonomicznych zakładu pracy. Skoro wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, bowiem rezygnacja z pracy nastąpiła 10 lat przed powstaniem okoliczności uzasadniającej sprawowanie stałej opieki nad Józefą Stańczyk, to nie spełnia warunku określonego w art. 16a ust. 1 w/w ustawy, koniecznego do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ podkreślił, iż nie kwestionuje, że strona faktycznie sprawuje opiekę nad matką i że jej sytuacja jest trudna, bowiem zostało spełnione ustawowe kryterium dochodowe. Jednak rezygnacja z zatrudnienia nie została powiązana ze sprawowaniem opieki, co uniemożliwia przyjęcie, że przesłanki ustawowe do przyznania świadczenia zostały spełnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. D. podniosła, że żaden przepis prawa nie mówi, by osoba, która nie pracuje, nie rezygnowała z zatrudnienia. Podkreśliła, że matka wymaga całodobowej opieki i nie może zostawić jej samej, by pójść do pracy. Chociaż, gdyby tej opieki nie sprawowała to mogłaby podjąć pracę, bo jest osoba zdrową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione, co nie jest sporne. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej matki spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przedmiotem analizy pozostał więc wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu, przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 tej ustawy. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na stopień niepełnosprawności. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku pracy, czy też rezygnację z podejmowania pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca pozostaje bez pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką. Nie ma przy tym znaczenia, że J. D. była ostatnio zatrudniona w okresie od 2 września 1974 r. do 31 października 2000 r., a stosunek pracy ustał z przyczyn ekonomicznych zakładu pracy oraz to, że status osoby bezrobotnej utraciła z dniem 31 października 2010 r., jeżeli i tak nie mogła podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Legalna definicja osoby bezrobotnej, zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), określa osobę posiadającą taki status jako osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. J. D. taką zdolność i gotowość do podjęcia pracy deklaruje. Gdyby nie opieka nad matką to mogłaby pracować. Zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, a tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją błędną (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca, w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o to świadczenie, nie była zarejestrowana w urzędzie pracy. Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. Takie stanowisko zawarte zostało również w wyroku tutejszego sądu z dnia 15 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 815/13, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż "działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. (...) Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności" (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.). Zauważyć dodatkowo należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach sprawy niniejszej, ważne jest to, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o specjalny zasiłek opiekuńczy, skarżąca spełniała warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobierała to świadczenie od 1 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r., z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Co istotne, przyznane ono jej zostało w związku z rezygnacją zatrudnienia. Organ nie wskazał, by stan faktyczny, w tym zakresie, uległ zmianie, a więc niezrozumiała pozostaje obecna ocena o niespełnieniu przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Powyższe oznacza, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nadal pozostawała osobą, która rezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Reasumując, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy i wypełniło normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, korzystając przy orzekaniu z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych przewidzianych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. LS