II SA/Łd 1076/11

Dnia 18 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 roku sprawy ze skargi D. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. A. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 6/8, na działce nr ewid. 16/6. W dniu 9 czerwca 2009 r. D. A. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] oraz odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku biurowego. Powyższa decyzja na skutek odwołania A Spółki z o.o. mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] ponownie uchylił własną decyzję z dnia [...] oraz odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Prezydent Miasta Ł. mając na względzie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż rozbiórka przedmiotowego budynku nie wymaga pozwolenia na rozbiórkę wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę, a następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego położonego w Ł. przy ul. A 6/8 do czasu podjęcia przez Wojewodę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania D. A. w dniu 13 października 2010 r. wniosła zażalenie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbiórkę omawianego budynku biurowego, a postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]. W zaistniałej sytuacji Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie wznowieniowe dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] w trybie art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wznowieniowe wszczęte na wniosek D. A. własnym postanowieniem z dnia [...] znak [...]. Zdaniem organu I instancji w wyniku podjęcia przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie tej rozbiórki stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie. W odwołaniu od tej decyzji D. A. zarzuciła naruszenie art. 6-8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, naruszenie zasady czynnego udziału stron, art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie odwołującej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], art. 111 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] oraz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] argumentując, że brak przedmiotu sprawy obligował Prezydenta Miasta Ł. do umorzenia postępowania w myśl regulacji art. 105 § 1 K.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie D. A. zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Strona otrzymała decyzję organu I instancji w dniu [...], a w dniu 19 stycznia 2011 r. na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. zażądała uzupełnienia uzasadnienia decyzji Prezydenta z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił uzupełnienia uzasadnienia tej decyzji oraz sprostowania zamieszczonego w niej pouczenia. Zgodnie więc z dyspozycją art. 111 § 1 K.p.a. D. A. w dniu 26 kwietnia 2011 r. odwołała się od decyzji organu I instancji z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. A. wniosła o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bądź ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji. Nadto skarżąca w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zażądała wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W motywach skargi strona powtórzyła w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie informując, że zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosek D. A. o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielającej A Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 6/8 został przekazany wraz z aktami sprawy do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po rozpatrzeniu wniosku D. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - odmówił wszczęcia postępowania (notatka urzędowa z 6.12.2011r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) powoływanej w dalszej części rozważań jako p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Co więcej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 105 § 1 K.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazana regulacja prawna odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlega obligatoryjnemu umorzeniu. Jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest zaś bezprzedmiotowość owego postępowania. W doktrynie przyjmuje się w związku z tym, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 410 - 411). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko zbieżne z przedstawionym wyżej prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., w sprawie o sygn. akt SA/Ł 2424/94 Sąd wyraził pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania (...) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996/2/80). Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Wobec tego rozważenia w niniejszej sprawie wymaga, czy organy obu instancji zasadnie przyjęły, że postępowanie w sprawie należało umorzyć, albowiem jest ono bezprzedmiotowe. Bezspornym jest, że w stosunku do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielającej A Sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego położonego w Ł. przy ul. A 6/8 (działka nr 16/6, obręb [...]) wszczęte zostały dwa nadzwyczajne tryby postępowania mające na celu wzruszenie decyzji ostatecznej – postępowanie wznowieniowe – na wniosek skarżącej oraz o stwierdzenie nieważności – na wniosek Prezydenta Miasta Ł.. Doszło zatem do zbiegu dwóch różnych trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej: trybu wznowienionego oraz trybu stwierdzenia nieważności. W obu tych trybach weryfikowane jest, czy decyzja ostateczna, względnie poprzedzające ją postępowanie są dotknięte szczególnymi, kwalifikowanymi wadami. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a., może zakończyć się między innymi odmową uchylenia tejże decyzji bądź jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast drugi z omawianych trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Jeżeli decyzja administracyjna ostateczna, kończąca postępowanie następnie wznowione, jest jednocześnie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, oczywiste jest, że wynik obu prowadzonych postępowań nadzwyczajnych będzie na siebie oddziaływał. Jeżeli postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zostanie zakończone uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże dotychczasowej decyzji stanie się bezprzedmiotowe - albowiem z obrotu prawnego zostanie wyeliminowany akt administracyjny, który miałby zostać w tym trybie zweryfikowany. Jeżeli natomiast najpierw nastąpi stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, kończącej jednocześnie postępowanie, które zostało następnie wznowione, bezprzedmiotowym stanie się postępowanie wznowieniowe - niemożliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 K.p.a., ponieważ decyzja, którą można byłoby uchylić bądź odmówić jej uchylenia, nie będzie już istnieć w obrocie prawnym. Przepisy K.p.a. nie wskazują, w jaki sposób rozstrzygać powyższy zbieg dwóch trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych. W doktrynie postępowania dominuje natomiast pogląd, przyznający pierwszeństwo trybowi stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009r., tezy do art. 145 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi przed art. 145). Wskazuje się przy tym przede wszystkim na dalej idące następstwa stwierdzenia nieważności decyzji. Należy bowiem podnieść, że o ile uchylenie decyzji w wyniku wznowionego postępowania wywiera skutek ex nunc, zatem dopiero od daty takiego uchylenia, o tyle stwierdzenie nieważności powoduje utratę mocy decyzji ex tunc, czyli od samego początku i powoduje przyjęcie, że decyzja w ogóle nie zaistniała w obrocie prawnym. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest zatem uznanie, że decyzja od samego początku nie wywoływała skutków prawnych, podczas gdy uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania skutkuje tylko przerwanie wywoływania dalszych skutków prawnych. Dlatego też w przypadku zbiegu dwóch nadzwyczajnych trybów należy dać priorytet trybowi nieważności. Podobnie tę kwestię rozstrzyga orzecznictwo sądowe uznając, że skoro zastosowanie trybu nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich, a wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie o wznowienie powoduje konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 18 marca 1998 r., sygn. akt II SA 4/98 - LEX nr 41832; z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05 – LEX nr 196451 oraz wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 985/10 – LEX nr 753723 ). Z ustaleń poczynionych przez organy administracji wynika, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 6/8, na działce nr ewid. 16/6 . Decyzja ta jest ostateczna. Z obrotu prawnego wyeliminowana zatem została ze skutkiem ex tunc decyzja administracyjna kończąca postępowanie, które zostało następnie wznowione. Jak już powyżej wskazano, w takim przypadku niemożliwe byłoby podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 K.p.a., ponieważ decyzja, którą można byłoby uchylić bądź odmówić jej uchylenia, nie istnieje już w obrocie prawnym. Spełniona zatem została przewidziana przepisem art. 105 § 1 K.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego, skutkująca jego umorzeniem. Decyzja organu I instancji jest przeto w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kilkakrotnie wnosiła o odroczenie rozprawy argumentując swoje wnioski złym stanem zdrowia. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W toku postępowania sądowego skarżącą pouczona została o możliwości ustanowienia pełnomocnika, który mógłby reprezentować ją na następnej rozprawie i uprzedzona, że kolejny wniosek o odroczenie rozprawy nie zostanie uwzględniony. D. A. nie ustanowiła pełnomocnika i racjonalnie nie wyjaśniła przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie przedstawiła również zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego niemożność ewentualnego stawiennictwa w Sądzie na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w dniu 18.10.2013 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia jej kolejnego wniosku o odroczenie rozprawy, który zmierzał w ocenie Sądu wyłącznie do bezzasadnego przedłużenia postępowania sądowego. Ponadto Sąd uznał, że obecność skarżącej na rozprawie nie jest niezbędna, zaś swoje stanowisko w sprawie skarżąca w sposób wyczerpujący przedstawiła w skardze i wielu pismach złożonych w toku postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. A.P.