II SA/Łd 108/05

Dnia 17 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 roku sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz M. M. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienioną następnie uchwałą z dnia [...], Nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren Gminy P.. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. został wyłożony do publicznego wglądu na okres 21 dni (od 24 czerwca do 14 lipca 2004 roku). W dniu 27 lipca 2004 roku M. M. złożył pismo zatytułowane "zażalenie", dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonym piśmie skarżący wniósł o zmianę sposobu zagospodarowania działek 215, 217/1, 217/2, 218, 219/1, 219/2, 221 i 222 w części od ich granicy południowej do strefy rezerwy gruntów pod budowę obwodnicy i ujęcie ich jako działki z przeznaczeniem pod budowę zagrodowa i jednorodzinną. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy P. odrzuciła protest skarżącego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając podjętą uchwałę Rada Gminy wskazała, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego starano się uwzględnić interes ogółu społeczności Gminy w tym interes skarżącego, jako właściciela gruntu objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł również, iż pismo skarżącego stanowi protest do planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym Rada Gminy nie ma obowiązku jego uwzględnienia nawet, gdy został naruszony interes prawny lub uprawnienia wnoszącego protest w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. W dniu 14 września 2004 roku skarżący wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie skierowanym do organu M. M. wyjaśnił, iż z uwagi na możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego pismo z dnia 27 lipca 2004 roku należało uznać za zarzut, natomiast organ podejmując uchwałę o odrzuceniu protestu naruszył prawo. W dniu [...] Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wezwania do naruszenia prawa, w której stwierdziła, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wezwania skarżącego. W uzasadnieniu podjętej uchwały ponownie wskazano, iż przyjęte przez Radę rozwiązanie uwzględnia wymagania ekonomiczne ładu przestrzennego oraz zasadę racjonalności. Organ wyjaśnił, że projekt planu nie wprowadza żadnych zmian w porównaniu do już nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Rada Gminy zaznaczyła, że przyjęte rozwiązanie jest zgodne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P." i powoduje, że ingerencja Gminy w uprawnienia właściciela czyniona jest w sposób najmniej dolegliwy i uwzględnia interes prywatny. W podsumowaniu uzasadnienia Rada Gminy stwierdziła, że przy odrzucaniu protestu skarżącego nie naruszono prawa oraz organ nie przekroczył granic przysługującego uznania administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały podtrzymując argumenty zawarte w zarzucie do projektu zagospodarowania przestrzennego oraz w wezwaniu do naruszenia prawa. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż nie otrzymał odpowiedzi na złożone wezwanie do naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w załącznikach do uchwał Rady Gminy: z dnia [...], Nr [...] i z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (uchwały), tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów prawa - art. 23 i 24 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy jednak odnieść się do nieuzasadnionego w ocenie Sądu, a zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy P. o odrzucenie skargi jako spóźnionej. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wezwały Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 14 września 2004 r. i do dnia wniesienia skargi (13 listopada 2004 r.) nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie. Zobowiązany był zatem powołanym powyżej przepisem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przed upływem 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co też uczynił. W sytuacji zaś dalszego oczekiwania na odpowiedź, mógłby narazić się na uchybienie terminu do wniesienia skargi. Skarga nadana została listem poleconym w sobotę 13 listopada 2004 r., tj. w 60 dniu od daty wezwania Rady Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa, a więc z zachowaniem ustawowego terminu, który kończył się w poniedziałek 15 listopada 2004 r. Rada Gminy P. pominęła zaś w odpowiedzi na skargę treść art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zgodnie z którym, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Nie można było przeto przyjąć, że skarga wniesiona została z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia, a zatem podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd. W myśl art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 99, poz. 139 ze zm. ). Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do planu opracowywanego przez Radę Gminy "P.". Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. ) protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. W myśl zaś art. 24 ust. 1 powołanej ustawy legitymację do wniesienia zarzutu posiada każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do wglądu. Wnoszący zarzut musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, które jest przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny w postępowaniu kwestionującym w formie zarzutu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że w każdym przypadku zakwestionowania projektu planu lub jego zmiany, należy ocenić ( bez względu na to, w jaki sposób zostanie zatytułowane pismo kwestionujące projekt planu), jakiego rodzaju legitymację skargową posiada podmiot kwestionujący projekt planu, czy jest to w istocie zarzut czy też protest z uwagi na okoliczności faktyczne danej sprawy i jej stan prawny. W niniejszej sprawie nie dokonano tego rodzaju oceny, przyjmując bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym zakresie, że pismo skarżącego zatytułowane "zażalenie" zawiera protest do projektu planu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie interesu prawnego, czy też uprawnienia, o których mowa we wskazanym przepisie winno być rozumiane sensu largo. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc tylko na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej ( uprawnienia, możliwości prawnej ), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość) nie będzie mogła być realizowana. Jeżeli zaś projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego gospodarowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm. ), niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. (vide: wyrok NSA z dnia 16.10.2001 r., IISA/Kr 1970/ 01 - ONSA 2002/4/164, wyrok NSA z dnia 21.11.2001 r. IISA/Łd 112/01 niepublikowany). Rada Gminy P. przystąpiła jednak do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego "zażalenia" jako protestu, nie wyjaśniając, czy skarżący jest właścicielem wymienionych w nim działek, a konsekwencji czy skarżący wniósł protest, czy też zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w toku postępowania sądowego ustalono, że skarżący wraz z żoną jest współwłaścicielem działki oznaczonej nr 219/1. W rozpoznawanej sprawie skarżący miał zatem interes prawny w kwestionowaniu projektu planu, a interes ten wynikał z prawa własności tej działki, ponadto konsekwentnie zarzucał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny, gdyż na wskazanych przez niego działkach nie dopuszczono zabudowy jednorodzinnej. W takiej sytuacji Rada Gminy była zobowiązana do prawidłowego zakwalifikowania wniesionego "zażalenia" w części odnoszącej się do działki oznaczonej nr 219/1 i odpowiednio do tego rozpatrywać je w trybie przewidzianym dla zarzutu, określonym w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. ) dokonując oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. W zależności od tej oceny zarzut mógłby być uwzględniony lub odrzucony. Uchwały rad gmin odrzucające zarzuty mogą być stosownie do art. 24 ust. 3 powołanej ustawy zaskarżane do sądu administracyjnego. Do sądu tego nie mogą być zaskarżane uchwały rad gmin odrzucające protesty. Można je natomiast skarżyć w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wówczas skarżący musi wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem naruszonym kwestionowaną uchwałą, a skarga może być wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia. W związku z powyższym, błędne zakwalifikowanie żądania wniesionego do projektu planu miejscowego pociąga za sobą skutki zarówno dla wnoszącego żądanie, jak i dla organów gminy. Zakwalifikowanie jako protest żądania, będącego w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy zarzutem, pozbawia wnoszącego żądanie prawa zaskarżenia uchwały rady gminy odrzucającej wniesione żądanie. Natomiast zakwalifikowanie protestu jako zarzutu daje wnoszącemu żądanie prawo do zaskarżenia uchwały odrzucającej tak uznany zarzut ( Edward Radziszewski Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Warszawa 2002 Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis (wydanie I s. 256 ). Błędne zakwalifikowanie środka wnoszonego przeciwko projektowi planu, nie stanowi jedynie nieistotnego naruszenia prawa, a jest to jego rażące naruszenie. Zaliczenie zgłoszonych uwag do zarzutów otwiera bowiem możliwość złożenia skargi do sądu i powoduje po stronie organu gminy obowiązek prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu (art. 24 ust. 3 ustawy) - vide: wyrok NSA, Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 21.01.1997 r. II SA/Kr 1853/96, Prokuratura i Prawo - dodatek 1998/4, poz. 54. Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu (obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Rada Gminy P. obowiązkowi temu uchybiła. W rozpoznawanej sprawie błędne zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia 27 lipca 2004 r. w całości jako protestu, spowodowało ponadto wadliwe pouczenie co do trybu zaskarżenia, a konsekwencji ze szkodą dla skarżącego niewniesienie w terminie 30 dni od doręczenia uchwały z dnia 27 sierpnia 2004 r. skargi do właściwego sądu administracyjnego. Wskazane powyżej okoliczności powodują, że zaskarżona uchwała, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rada Gminy winna podjąć uchwałę, w której ustosunkuje się zarówno do wniesionego protestu, jak i zarzutu, a jej uzasadnienie spełniać będzie wymogi art. 24 ust. 3 powołanej powyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.