II SA/Łd 1084/12

Dnia 29 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), art. 17, art. 23, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., przywoływana w uzasadnieniu także jako: ustawa), art. 6 ust. 2a, art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2006r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) w sprawie E. S., zmienił decyzję własną z dnia [...], znak: [...] w ten sposób, że orzekł: - o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad E. M. na okres od dnia 1 października 2012r., - o opłacaniu składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe z tytułu przyznanego świadczenia w okresie od 1 dnia czerwca 2012r. do dnia 30 września 2012r. w wysokości 27,52% przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego, - o opłacaniu składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu przyznanego świadczenia w okresie od dnia 1 czerwca 2012r. do dnia 30 września 2012r. w wysokości 9% przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organ ustalił, iż świadczenia za okres od dnia 1 czerwca 2012r. do dnia 31 sierpnia 2012r. zostały wypłacone na mocy decyzji z dnia 12 lipca 2012r., zaś świadczenie za okres od dnia 1 września 2012r. do dnia 30 września 2012r. będzie wypłacone dnia 25 września 2012r. na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 czerwca 2012r., decyzją z dnia [...] organ przyznał E. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad E. M. na okres od dnia 1 czerwca 2012r. na czas nieokreślony. Natomiast w dniu 14 sierpnia 2012r. do organu pomocowego wpłynęła decyzja Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej U[...], Wydziału Prawa i Administracji, z której wynika, że strona została przyjęta w roku akademickim 2012/2012 na I rok studiów stacjonarnych. Organ wskazał, iż stosownie do art. 32 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Dodał, w ślad za doktryną i orzecznictwem, iż zmiana decyzji z dnia 12 lipca 2012r. jest dopuszczalna, gdyż nie upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane, a decyzja ta ma charakter konstytutywny, tj. wpływa na dotychczasowy zakres przyznanego świadczenia i może wywrzeć skutki wyłącznie na przyszłość. W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. potwierdziła, iż od dnia 1 października 2012r. rozpoczyna studia, jednocześnie podkreśliła, iż podjęcie zajęć w trybie studiów dziennych nie uniemożliwi sprawowania opieki nad dziadkiem i z pewnością nie jest przesłanką uzasadniającą odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na opinię lekarza pierwszego kontaktu, który prowadzi leczenie dziadka, zwróciła uwagę, iż harmonogram opieki nad dziadkiem nie stoi w kolizji z harmonogramem zajęć, gdyż grafik zajęć jest układany samodzielnie przez studenta, co oznacza, iż dziadek nie odczuje krótkiej jej nieobecności. Nadto, ponieważ jak stwierdził lekarz, dziadek wymaga najintensywniejszej opieki w godzinach pooranych 7.00-8.00 i po 15 oraz wieczorem, to oznacza, iż strona jest w stanie nadal zapewnić mu ciągłą, stałą opiekę, zarówno przy czynnościach codziennych, zakupach, czy wizytach lekarskich. Odwołująca dodała, iż wprawdzie dziadek jest osobą niepełnosprawną, ale jest w stanie wykonać proste czynności codziennego życia i jak wynika z opinii lekarza, te drobne czynności dziadek winien podejmować, gdyż taka aktywność pozytywnie wpłynie na jego stan zdrowia. Powołując się na obowiązujące przepisy oraz informacje zamieszczone na stronie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej podkreśliła, iż podjęcie studiów w trybie dziennym nie jest okolicznością dyskwalifikującą ją, jako osobę uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji, niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Co czyni niezrozumiałym uzasadnienie organu I instancji, który odmówił przedmiotowego świadczenia z uwagi na podjecie studiów. Odwołująca się zwróciła uwagę, iż nigdy nie miała problemów z nauką, a jednocześnie nie jest jej intencją wzbogacenie się z tytułu omawianego świadczenia, stąd wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia z dniem 1 października 2012r. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało dotychczasowy stan sprawy i stanowiska stron. Przystępując do własnej analizy zgromadzonych materiałów przypomniało przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, które warunkują przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jakim to orzeczeniem legitymuje się E. M. Organ zauważył, iż jak wynika z art. 17 ust. 1a ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 art. 17 ustawy; zatem obowiązek alimentacyjny nad E. M. spoczywa na jego córce H. S., matce odwołującej się. Oznacza to, iż strona nie spełnia żadnej z ustawowo określonych przesłanek stanowiących o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, nie należy bowiem do kręgu osób uprawnionych do omawianego świadczenia, gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny i nie może ubiegać się o to świadczenie w trybie art. 17 ust. 1a ustawy. Kolegium sprecyzowało, iż przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, natomiast odwołująca nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia, bowiem niegdzie nie pracowała. Nie występuje także przypadek nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż jest studentką studiów dziennych i ma obowiązek uczestniczenia w zajęciach, co uniemożliwia zatrudnienie. Wyjaśnił, iż zapis "nie podejmuje" oznacza, że strona posiada warunki i uprawnienia do podjęcia zatrudnienia, a jedynym czynnikiem, który to uniemożliwia jest konieczność sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Reasumując powyższe Kolegium stwierdziło, iż w sprawie niniejszej nie została spełniona żadna z przesłanek i z pewnością strona nie należy do kręgu osób, na których ciążyłby obowiązek alimentacyjny. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej jest natomiast podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów, które nie pozostawiają organom administracji żadnej dowolności działania w ramach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. S. zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że strona nie spełnia warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dziadkiem legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z uwagi na podjęcie studiów oraz poprzez przyjęcie, iż nie występuje tutaj sytuacja niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki. Nadto zarzuciła naruszenie przepisu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest krewnym w linii prostej i nie należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia, a także naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a.. Uzasadniając sformułowane zarzuty strona zwróciła uwagę, iż organ odwoławczy wywodził, że skarżąca nie jest spokrewniona z dziadkiem w linii prostej i nie jest zobowiązana do alimentacji, jest bowiem krewną w linii bocznej, a jednocześnie w decyzji z [...] rozstrzygnął o przyznaniu stronie omawianego świadczenia od dnia 1 czerwca 2012r., chociaż stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie. Skarżąca podkreśliła, iż to ona sprawowała i sprawuje opiekę nad dziadkiem, gdyż córka E. M. – matka skarżącej H. S. w celu utrzymania siebie i rodziny pracuje na dwóch zmianach, ponad 8 godzin dziennie. Dalej skarżąca wskazała, iż Kolegium wywodzi, że nie pracowała, zatem nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, gdy jednocześnie w decyzji z lipca 2012r. organ argumentował, na podstawie zgromadzonych dokumentów, iż strona zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W ocenie strony podjecie studiów nie przekreśla możliwości podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Tym samym w sytuacji, gdy konieczność osobistej opieki nad dziadkiem powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie wyklucza to uprawnienia strony do przedmiotowego świadczenia. Skarżąca podkreśliła, iż do odwołania załączyła opinie lekarską, z której wynika, iż podjęcie studiów nie koliduje ze sprawowaniem opieki, nieobecność związana z pobytem na zajęciach nie spowoduje zaniedbań w opiece. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wskazała, iż organ nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego dotyczącego chociażby zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wymaganym przez ustawę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podzielając swoje dotychczasowe stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, należało stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy niesporne jest, iż skarżącej, decyzją organu I instancji z dnia 12 lipca 2012r., przyznano na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne – od dnia 1 czerwca 2012r. na czas nieokreślony – w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnoprawności, łącznie ze określonymi wskazaniami. W okresie pobierania powyższego świadczenia organ I instancji powziął wiadomość, iż skarżąca od dnia 1 października 2012r. rozpocznie studia stacjonarne na Uniwersytecie [...]. Stało się to podstawą do reasumpcji stanowiska organu I instancji o przyznaniu owego świadczenia. Jako podstawę do działań w powyższym zakresie organ wskazał przepis art. 32 ust. 1 ustawy stanowiący, iż organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Jakkolwiek przepisy omawianej ustawy nie zapewniają decyzjom wydawanym na jej podstawie takiej trwałości jaką zapewniają chociażby ogólne przepisy K.p.a., to nie oznacza, że organy administracji na gruncie tejże ustawy władne są w sposób dowolny zmieniać lub uchylać ostateczne decyzje. Uregulowanie, na które powołały się organy, jako na podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pozwala zmienić lub uchylić ostateczną decyzję przyznającą prawo do świadczeń – nawet bez zgody osoby uprawnionej – wyłącznie w trzech wypadkach: 1) jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, 2) jeżeli członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo 3) jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W zakwestionowanych decyzjach nie sposób doszukać się odpowiedzi na pytanie, które z powyższych okoliczności stały się podstawą dla wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę zupełnie oderwały się od przesłanek owego przepisu i z niezrozumiałych względów poprzestały na analizie spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy. Tym samym zachowały się tak, jak gdyby po raz kolejny rozpoznawały zasadność wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie taka zaś jest istota przepisu art. 32 ust. 1 ustawy i nie służy on do tego aby w kolejnej, merytorycznej instancji badać zasadność przyznania świadczenia rodzinnego. Ponieważ organy w wydanych decyzjach w ogóle nie odniosły się do istoty postępowania, które prowadziły, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny jednoznacznie wskazać, która z trzech sytuacji opisanych w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy, uzasadnia zmianę decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Wydaje się, iż brak jest w niniejszej sprawie okoliczności wskazujących na możliwość stasowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem jeśli organ uznaje, iż uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny skarżącej mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, to winien wyraźnie wskazać, jakie okoliczności stanowią o tej zmianie i w czym przejawia się wpływ owej zmiany na prawo do przyznanego świadczenia. Jeśli zaś organ uznaje, iż skarżąca w sposób nienależny pobrała świadczenie rodzinne, to również winien wskazać stosowne okoliczności przemawiające za takim stanowiskiem. Niezależnie od dalszych działań organów w niniejszej sprawie należy wskazać, iż zupełnie dowolne i oderwane od rzeczywistości są uwagi organów, z których wynika, iż osoby studiujące w systemie stacjonarnym, sprawując opiekę nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie mogą podejmować lub rezygnować z zatrudnienia. Skoro życie dostarcza przykładów jednoczesnego studiowania i pracy zarobkowej, to konsekwentnie musi istnieć także możliwość rezygnacji z zatrudnienia w trakcie studiowania. Przyczyny owej rezygnacji mogą być bardzo różne i nie można wykluczyć wśród nich konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Na marginesie powyższych rozważań należy jeszcze wskazać, iż wydaje się, że organy prawidłowo dostrzegły wadliwość decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne wynikające z nieuwzględnienia przepisu art. 17 ust. 1a ustawy. Powyższa wadliwość dotyczy jednak decyzji ostatecznej i wszystko na to wskazuje, że wadliwość ta istniała od chwili wydania owej decyzji. Tym samym ustalając cele, które organ zamierza osiągnąć po skonstatowaniu powyższej nieprawidłowości, powinien dobrać takie metody działania, aby możliwe było legalne osiągnięcie postawionego celu. LS