II SA/Łd 1086/11

Dnia 10 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 roku sprawy ze skargi B. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. Z., odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...], nr [...] nakazującej inwestorowi Z. K. rozbiórkę budynku handlowo-warsztatowego, usytuowanego od strony południowo-wschodniej działki, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A [...] w Ł.. Organ wyjaśnił, że w dniu 30 sierpnia 2010 r. wpłynął wniosek B. Z. o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...], nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. z uwagi na fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawczyni podniosła, że nie została uwzględniona w postępowaniu, choć od dnia 2 października 2009 r. jest właścicielką nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. Po rozpatrzeniu w/w wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] decyzją nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...], nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie można stwierdzić, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym nie jest możliwe uchylenie decyzji nr [...] w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.. Organ podniósł, że w chwili orzekania (tj. [...]) właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Z.K., a dopiero w dniu 2 października 2009 r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży spornej nieruchomości i nowym właścicielem została B. Z., dlatego też wnioskodawczyni nie przysługiwał w prowadzonym wówczas postępowaniu przymiot strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła reprezentowana przez swojego pełnomocnika B. Z... Odwołująca się zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie przez organ, że skarżąca stała się właścicielem nieruchomości dopiero po wydaniu decyzji, a co za tym idzie nie przysługuje jej status strony i nie można uznać jej wniosku o wznowienie postępowania za uzasadniony, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że decyzja o nakazie rozbiórki została doręczona poprzedniemu właścicielowi dopiero na początku listopada 2011 r.. Wskazała, że w chwili nabycia nieruchomości, a tym samym nabycia statusu strony postępowania, decyzja z dnia [...] nie była jeszcze ostateczna, co spełnia wymogi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Dodatkowo podniosła, że fakt nie brania udziału w postępowaniu był przez nią niezawiniony, ponieważ dowiedziała się ona o decyzji dopiero pod koniec czerwca 2010 r.. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania zgodnie z wnioskiem oraz w konsekwencji o uchylenie decyzji ostatecznej. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ powielając argumentację organu I instancji, wskazał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt podejmowania przez organ I instancji kilkukrotnych prób doręczenia decyzji z dnia [...], nr [...] ówczesnemu właścicielowi posesji przy ul. A [...] w Ł.. Organ I instancji doręczał korespondencję Z. K. za pośrednictwem poczty polskiej dwukrotnie (pierwsza przesyłka zawierająca decyzję nr [...] została nadana [...], druga w dniu [...]), obie przesyłki zostały zwrócone do nadawcy z uwagi na fakt, iż adresat nie podjął ich w terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystąpił następnie do [...] Komisariatu Policji w Ł. z prośbą o dostarczenie w/w przesyłki Z. K.. Pismem z dnia [...] [...] Komisariatu Policji w Ł. poinformowano, że omawiany akt administracyjny został dostarczony adresatowi w dniu [...]. Wobec treści art. 44 § 4 K.p.a. organ uznał, że decyzja nr [...] została doręczona Z. K. w dniu 19 sierpnia 2009 r., bowiem pierwsze awizo nosiło datę [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. błędnie uznał Z. K. za stronę niniejszego postępowania, skoro od 2 października 2009r. nie był już właścicielem spornej nieruchomości, dlatego też decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem Z. K. od decyzji z dnia [...] nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Organ dodał, że decyzja została doręczona Z. K. na podstawie art. 44 § 4 K.p.a., a doręczanie decyzji przez funkcjonariuszy policji miało jedynie charakter informacyjny, zatem niesłuszne jest twierdzenie skarżącej jakoby termin od którego stronie przysługiwał termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia 2 listopada 2009 r.. Podniósł też, że Z. K. nie odwołał się od decyzji, lecz uruchomił postępowanie w trybie nadzwyczajnym (art. 154 K.p.a.). Organ dodał, że jest związany aktem administracyjnym od chwili jego doręczenia, zgodnie z art. 110 K.p.a.. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. Z. działająca przez swojego pełnomocnika, która powielając argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzuciła ponadto naruszenie art. 44 K.p.a. w zw. z art. 42 K.p.a. poprzez uznanie, że doszło do uprawomocnienia się decyzji przed datą nabycia przez skarżącą nieruchomości. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 7, 8, 77, 80,107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie się od wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz pozbawienie możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej o odmowie uchylenia decyzji administracyjnej poprzez arbitralne uznanie, iż nie była stroną postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., jest w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] nakazującej inwestorowi Z. K. rozbiórkę budynku handlowo-warsztatowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A [...] w Ł.. Skarżąca powołała się na podstawę uzasadniającą wznowienie postępowania - bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie nakazania wykonania rozbiórki, choć jej zdaniem w trakcie jego trwania nabyła własność przedmiotowej nieruchomości. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że nieruchomość objęta nakazem rozbiórki została sprzedana skarżącej w dniu 2 października 2009 r.. Sporna jest jednak kwestia daty doręczenia Z. K. decyzji nakazującej rozbiórkę. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istotna jest ocena skuteczności i prawidłowości doręczenia zastępczego, a ocena taka może być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji. Prawidłowość doręczenia decyzji z dnia [...], nr [...] jest o tyle kluczowym zagadnieniem, że rozstrzyga o zasadności żądania skarżącej, a co za tym idzie o możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4. W tym miejscu należy przypomnieć, że szczegółowe uregulowania prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte są w przepisach rozdziału VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi, lub pełnomocnikowi (§ 2). W myśl art. 42 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( § 2), a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie natomiast do treści art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie natomiast z art. 44 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1, że), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§2). Nadto, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3), zaś doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Wobec powyższego podstawowym warunkiem zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 K.p.a. (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie – mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 K.p.a. (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Następnie koniecznymi warunkami dla skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez pocztę) oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku, gdy adresat nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni (liczonych od pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 K.p.a.) na doręczającym ciąży obowiązek powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Przewidziane w art. 44 K.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, jeśli udowodni on, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1754/09 publ. LEX nr 746769). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż organy nadzoru budowlanego uznały, że decyzja nr [...] została skutecznie doręczona w trybie zastępczym uregulowanym w art. 44 K.p.a. Dowodem potwierdzającym takie stanowisko jest załączona do akt sprawy koperta wraz z dołączonym do niej potwierdzeniem odbioru (k. 179 akt administracyjnych). Organ doręczał inwestorowi wspomnianą decyzję trzykrotnie – dwukrotnie przez operatora publicznego (zwrot niepodjętej przesyłki), a trzeci raz za pomocą [...] Komisariatu Policji w Ł.. Jak wynika z akt sprawy pierwsza przesyłka zawierająca decyzję nr [...] nadana została [...], była następnie awizowana w dniu [...], awizowana powtórnie w dniu [...], natomiast zwrócona z uwagi na jej niepodjęcie w terminie – 20 sierpnia 2009 r.. Przesyłka była zatem dwukrotnie awizowana, spoczywała przez okres co najmniej 14 dni w placówce pocztowej i nie została podjęta w tym terminie przez jej adresata. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu przesyłki do nadawcy musi upłynąć pełne 14 dni (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), wówczas nie ma nawet znaczenia, że drugie awizowanie nastąpiło przedwcześnie. Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1371/10 publ. LEX nr 737484; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt I OZ 762/08 publ. LEX nr 493685; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Ke 431/08 publ. LEX nr 528045). Przedstawiony materiał dowodowy pozwala zatem uznać skuteczność doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji z dniem 19 sierpnia 2009 r.. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 września 2009 r., a zatem decyzja stała się ostateczna z dniem 3 września 2009 r. Jeśli nastąpił skutek prawny doręczenia, każde późniejsze ponowne doręczenie stronie decyzji nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2497/10 publ. LEX nr 996753). Słusznie więc wskazywały organy nadzoru budowlanego, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, a kolejne doręczenia decyzji dokonywane przez organ administracji miały jedynie charakter informacyjny i nie otwierały terminu do jej zaskarżenia. Co prawda brak jest adnotacji o miejscu pozostawienia awiza, ale mając na uwadze treść art. 26 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188, z późn. zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34, z późn. zm.). należy wskazać, iż to nadawca przesyłki decyduje o treści druku potwierdzenia odbioru. Oznacza to, że aby możliwe było zamieszczenie przez pracownika poczty koniecznych dalszych adnotacji: o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w określonym terminie i miejscu, to w potwierdzeniu tym powinny znaleźć się odpowiednie rubryki umożliwiające pracownikowi poczty poczynienie stosownych adnotacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 663/2008 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy K.p.a. nie wymagają, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru umieszczona była informacja o miejscu i terminie odbioru przesyłki. Przepisy określają jedynie, że tego rodzaju informacje muszą znaleźć się na tzw. awizo (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I GZ 49/10 publ. LEX nr 606584). Załączone do przesyłki potwierdzenie odbioru nie przewidywało zamieszczania informacji o miejscu złożenia przesyłki oraz miejscu pozostawienia zawiadomienia. Podkreślenia wymaga też, że Z. K. nie podjął działań reklamacyjnych, nie wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie stwierdził, że nie otrzymał awiza, nie udowodnił tym samym, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Adresat decyzji nie kwestionował prawidłowości jej doręczenia przez organ. Skoro zatem pierwsze doręczenie zastępcze było skuteczne, decyzja stała się ostateczna przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, a kolejne doręczenia miały jedynie charakter informacyjny, to skarżąca nie mogła skutecznie domagać się uchylenia ostatecznej decyzji, powołując się na brak udziału w postępowaniu bez własnej winy. Właścicielem nieruchomości, której dotyczyła decyzja ostateczna był bowiem inwestor Z.K., a skarżąca stroną postępowania być nie mogła. Na tle tych rozważań rozstrzygnięcia organów I i II instancji ocenić należy więc za prawidłowe i nie naruszające prawa. Na marginesie już tylko można wskazać, że to na sprzedającym nieruchomość spoczywa obowiązek poinformowania nabywcy o stanie prawnym nieruchomości i jak się wydaje, ewentualnych konsekwencji niedochowania tego obowiązku skarżąca może jedynie próbować dochodzić na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. n.k.