II SA/Łd 1086/13

Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 479 (czterysta siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A 39, o wskazanych w decyzji numerach. Jako podstawę rozstrzygnięcia SKO art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a."), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm., powoływana także jako: "ustawa"),. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzją organu I instancji z dnia [...] ustalono opłatę adiacencką w wysokości 15.870,00 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości i zobowiązano ich właścicieli P. i W. N. do jej solidarnego wniesienia na rzecz gminy. Od tej decyzji W. N. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że operat szacunkowy obarczony jest błędami, bowiem przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rolnego, co nie zostało w nim uwzględnione, a ponadto nie wyłączono z przedmiotu wyceny działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Następnie organ odwoławczy przytaczając treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w powołanym przepisie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wnioskowany przesz strony podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16 listopada 2012r., nr [...], która jest ostateczna od dnia 4 grudnia 2012r. Dalej wskazano, że w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007r., nr XXII/461/07, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz.Urz.Woj.[...] z 2007r., nr 401, poz. 4195). Wskazano również, że opłata adiacencka została ustalona podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 17 kwietnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej ustalił, iż różnica w wartościach nieruchomości przed i po podziale wynosi 52.900,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę 15.870,00 zł. Kolegium dokonało oceny operatu i stwierdziło, że nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości jego sporządzenia, powołując się na przepisy art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, 2 i 3, art. 156 ust. 1 ustawy, a także § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane także jako: "rozporządzenie"). W ocenie organu odwoławczego operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się z tezą, że wyceniana nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego i że okoliczność ta winna być uwzględniona w wycenie. Z art. 154 ust. 1-3 ustawy wynika, że o tym jakie jest przeznaczenie danego terenu, w pierwszej kolejności decydują zapisy planu, a gdy nie został on uchwalony-zapisy studium lub decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero potem np. zapisy z ewidencji gruntów świadczące o faktycznym sposobie jego użytkowania. Przedmiotowe nieruchomości położone są na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonego w rejonie ul. B, tory PKP, północna granica miasta, granica [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej C, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 września 2008r., nr XXXIX/782/08. Plan miejscowy, o którym mowa obowiązywał zarówno w dacie wg. stanu nieruchomości przed podziałem, jak i w dacie wg. stanu nieruchomości po podziale. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy, w świetle powołanych przepisów, dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości zobowiązany był do uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości wynikającego z zapisów tego planu. Biegły uwzględnił wielorakie przeznaczenie szacowanej nieruchomości wskazując, że przedmiotowe nieruchomości wchodzą w skład jednostek planistycznych oznaczonych symbolami: 44MNU (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami), 45ZP i 51ZP (tereny zieleni urządzonej) oraz 20KDD1/2 i 21 KDD1/2 (ulice dojazdowe). Natomiast w kwestii braku wyłączenia z przedmiotu wyceny działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne Kolegium podkreśliło, że w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16 listopada 2012r., nr [...], nie dokonano wydzielenia działek ewidencyjnych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszłyby na własność gminy. Decyzja podziałowa została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na podstawie art. 98 ustawy, co miało istotny wpływ na sposób wyceny. Wydzielone działki przeznaczone w planie miejscowym jako ulice dojazdowe 20KDD1/2 i 21 KDD1/2 nie przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Zarówno w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, jak i czasie późniejszym, działki o przeznaczeniu ulic dojazdowych stanowiły własność osób prywatnych. W tej sytuacji zatem, powierzchnia działek przeznaczonych po ulicę dojazdową, nie została wyłączona z przedmiotu wyceny, lecz oszacowana stosownie do zapisów § 38 ust. 1 rozporządzenia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł P. N. podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ l instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej skarżący nie był informowany jako strona postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, co stanowiło naruszenie z art. 10 K.p.a. Z tego wynika, że postępowanie obligatoryjnie powinno być wznowione, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Cała korespondencja łącznie z decyzją ustalającą opłatę adiacencką była adresowana na adres T. A17 w gminie S., gdzie P. N. nie mieszkał. Z zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zmiany adresu do korespondencji właściciela nieruchomości oraz nie wspomina w ogóle w swej decyzji, że właściciel nie został skutecznie poinformowany o prowadzonym postępowaniu, co przesądzałoby o uchyleniu decyzji organu I instancji. Po drugie jako strona postępowania został pozbawiony możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed złożeniem skargi, gdyż Kolegium odesłało akta do organu l instancji w dniu 3 września 2013r. co stanowi naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza wadliwej wykładni przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie, iż część działek po podziale stanowić będzie drogę publiczną. W uzasadnieniu skargi zawarł argumentację na poparcie tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego adresu jego zamieszkania Kolegium wyjaśniło, że adres zamieszkania P. N. znany był organowi I instancji z wypisu z ewidencji gruntów i na taki też zostało skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie w trybie art. 44 K.p.a. W treści tego zawiadomienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 41 K.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Zaniedbanie powyższego obowiązku spowoduje, iż doręczenie pisma pod dotychczasowy adres wywoła skutek prawny. Tymczasem skarżący nie poinformował organu o zmianie adresu zamieszkania i w związku z tym kierowana do niego korespondencja pod dotychczasowy adres, została skutecznie mu doręczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny zobligowany jest uchylić zaskarżone decyzje, jeżeli rozpoznając skargę stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie sądu uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i w istocie pominięcia skarżącego w postępowaniu przed organami obydwu instancji. Skarżący nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji z uwagi na nieprawidłowe powiadamianie go o przebiegu i wynikach postępowania. Skutecznie doręczono mu dopiero decyzję organu odwoławczego. Tymczasem art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organy bezpodstawnie zastosowały domniemanie doręczenia, do którego upoważnia art. 41 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie zaniedbania obowiązku powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania (§1 ), doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zatem można egzekwować od uczestnika obowiązek, wynikający z cytowanego przepisu jedynie wówczas, gdy w toku postępowania został on pierwszym pismem o nim powiadomiony, zatem, gdy doszło do zmiany miejsca zamieszkania w trakcie postępowania. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa administracyjnego pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku normowanego w art. 41 § 1. Wynika to z ogólnej zasady określonej w art. 9 k.p.a., stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie dominuje pogląd, iż wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, LEX nr 49299, oraz z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszym postępowaniu organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich danych i w jaki sposób zweryfikowanych ustalił adres skarżącego. Można jedynie domniemywać, że podstawą tego ustalenia był fakt, że adres taki widniał na decyzji wydanej w innym postępowaniu. Organ I instancji jednak nie upewnił się, czy skarżący odbierał przesyłki na tenże adres wysyłane. Nie zwrócił też uwagi na fakt, że drugim uczestnikiem postępowania jest małżonka skarżącego, a przesyłki wysyłane są do niej pod inny adres i były odbierane osobiście przez zainteresowaną. Co najistotniejsze, po dwóch przesyłkach awizowanych z adnotacją " nie podjęto w terminie", przesyłka zawierająca pismo organu z dnia 18 kwietnia 2013r. wróciła z adnotacją "adresat wyprowadził się, brak zastępczego adresu zamieszkania". W tym momencie organ winien ustalić aktualny adres skarżącego i zawiadomić go o wszczętym postępowaniu, wyjaśnić co do tej pory w postępowaniu się działo i oczywiście poinformować skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Tymczasem organ I instancji zaniechał postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, wydał decyzję odwołując się do regulacji art. 41 § 2 k.p.a., organ odwoławczy zaś, rozpatrujący odwołanie uczestniczki postępowania również tego błędu nie naprawił, dopiero decyzję doręczając na n niesporny adres. W świetle wcześniejszych rozważań co do zasad stosowania art. 41 § 2 k.p.a., powyższe zaniechanie organów należy ocenić jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Wypada podkreślić, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). W rozpoznawanej sprawie zaś dopiero decyzję organu odwoławczego doręczono skarżącemu prawidłowo. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 roku w sprawie II SA/Kr 1426/12, lex nr 1235039, kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672). Zatem stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego powoduje konieczność uwzględnienia skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania przy zapewnieniu czynnego udziału wszystkim jego uczestnikom. Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie 1. wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Stosownie do dyspozycji art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. ds .