II SA/Łd 1087/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104, art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2, art. 6, art. 23 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A.P. z dnia 24 sierpnia 2006r. o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, przyznał dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko M.P. na okres od 1 sierpnia 2006r. do 31 sierpnia 2006r. w wysokości 50 zł. Uzasadniając organ podał, iż na podstawie złożonego wniosku i zgromadzonych dokumentów ustalono, że strona spełnia warunki ustawowe do przyznania wnioskowanych świadczeń wraz z dodatkami. W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. wnioskowała o ustalenie innego okresu wypłacania świadczenia tj. od stycznia do lipca 2006r. W uzasadnieniu swych wniosków strona oświadczyła, iż syn do końca 2005 roku posiadał ważne orzeczenie o niepełnosprawności. W tym też czasie rozmawiała z pracownikiem urzędu, którego poinformowała, iż w styczniu 2006r. będzie stawać z synem przed komisją lekarską i zwróciła się z zapytaniem czy w związku z kontynuacją pobierania świadczeń winna składać dodatkowe dokumenty. Otrzymała informację, iż w trakcie ewentualnego odwoływania się nie musi uzupełniać dokumentacji syna, a jedynie po otrzymaniu nowego orzeczenia zgłosić się do urzędu. Wyjaśniła nadto, iż z uwagi na niekorzystne orzeczenie wydane w styczniu 2006 roku odwołała się do Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie do Sądu Rejonowego w Ł. Wyrokiem z dnia [...] roku sąd orzekł o uznaniu syna za osobę niepełnosprawną. W tym czasie strona wystąpiła o przyznanie świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy i uzyskała w urzędzie informację, iż winna złożyć "zaświadczenie właściwej instancji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności". Po otrzymaniu prawomocnego wyroku sądu złożyła w urzędzie potrzebne dokumenty, zdaniem strony, spełniła tym samym warunek zawarty w piśmie Prezydenta o "niezwłocznym powiadomieniu w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń". Reasumując strona wskazała, iż gdyby w styczniu 2006 roku wiedziała o konieczności złożenia zaświadczenia i o zmianie przepisów, to niewątpliwie zastosowałaby się do nich. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 6, art. 13, art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, zwrócił uwagę, iż wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy dla Ł. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zaliczył syna strony do osób niepełnosprawnych okresowo tj. od dnia 14 marca 2002r. do dnia 1 września 2009r. Wyjaśnił, iż od dnia 1 czerwca 2005r. zaczął obowiązywać art. 24 ust. 3a dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 27 pkt 16a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005r., Nr 86, poz. 732), który stanowił, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Jednakże przepis w powołanym brzmieniu już nie obowiązuje. Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych została zmieniona ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2260) i art. 24 ust. 3a otrzymał od dnia 1 stycznia 2006r. brzmienie: w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy podsumował, iż wobec jednoznacznej treści przepisu, organy, zarówno I jak i II instancji, nie mogły w sposób uznaniowy z pominięciem przepisów przyznać świadczenie począwszy od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 31 lipca 2006r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła błędne ustalenie daty złożenia wniosku o świadczenia, wyjaśniła iż wniosek taki złożyła w dniu 2 listopada 2005r. zaś termin komisji wyznaczono na dzień [...] i [...]. Faktycznie zatem postępowanie zmierzające do uzyskania świadczenia rozpoczęło się [...] a wówczas obowiązywały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Wszystkie decyzje wydane od przedmiotowej daty były zaskarżane i ostatecznie wydany został wyrok przez Sąd Rejonowy w Ł. Skarżąca nie zgadzała się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006r. Stoi na stanowisku, iż nie można stosować nowych, mniej korzystnych przepisów w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia wobec trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej strony w sposób rażący narusza przepisy i jest niezgodna z art. 5 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, iż należy odróżnić postępowanie zmierzające do uzyskania korzystnego dla strony orzeczenia o niepełnosprawności od postępowania w przedmiocie przyznania świadczeń w oparciu o ustawę o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2006r., sygnatura akt I OSK 991/05, niepubl., stwierdził, iż postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych wszczynane jest na wniosek strony, zaś datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień złożenia przez uprawniony podmiot wniosku wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 61 §3 Kpa w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony w sierpniu 2006r., ten miesiąc jest początkiem postępowania i zastosowanie znajdują wyłącznie normy, które obowiązywały w czasie wszczęcia postępowania. Przyjmując stanowisko skarżącej, iż nie powinna ponosić skutków długotrwałego postępowania zmierzającego do ustalenia stopnia niepełnosprawności, należy stwierdzić, że ustawodawca nowelizując ustawę z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, zatem ma miejsce zasada stosowania nowego prawa wprost, nadto nadał jednoznaczne brzmienie art. 24 ust. 3a, które wyklucza jakąkolwiek możliwość swoistego cofania się w czasie. Wobec takiej jego treści trudno przyjąć za uzasadniony zarzut strony skarżącej. W kwestii podnoszonego naruszenia art. 5 kc, organ wyjaśnił, iż w postępowaniu administracyjnym klauzula ta ma zastosowanie wyłącznie, gdy wprost wynika z normy prawa materialnego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organ rozumie niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, jednak zobligowany jest wyłącznie do stosowania prawa, nie zaś do jego tworzenia czy zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodzić należy się z organami administracji publicznej orzekającymi w sprawie, iż w ustalonym stanie faktycznym i wobec treści obowiązujących przepisów prawa zasadnym było wydanie zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca A.P. wnosiła o przyznanie samego dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka, ponieważ decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] został stronie przyznany zasiłek rodzinny na okres od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja orzekała o przyznaniu samego dodatku. Podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 13 i art. 24 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W myśl art. 24 ust. 1 w/w ustawy prawo do przedmiotowego świadczenia ustala się na okres zasiłkowy, który zgodnie z art. 3 ust. 10 ustawy jest okresem od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczenia. Jeżeli ustalenie prawa do świadczenia uzależnione jest od niepełnosprawności osoby, prawo to ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Natomiast w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego – art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji do wniosku o świadczenie dołącza się zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności – art. 24 ust. 3b w/w ustawy. Powołane uregulowanie art. 24 ust. 3a zostało znowelizowane na mocy przepisu art. 1 pkt 9 lit. a i b ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2260), ustawą tą dodano nadto do art. 24 ustawy ustęp 3b. Powyższa nowelizacja weszła w życie z dniem 14 stycznia 2006r., co istotne ustawodawca nie zawarł w niej żadnych przepisów przejściowych, co oznacza, iż obowiązuje zasada stosowania nowego prawa wprost. Jak wynika z akt administracyjnych, bezspornym jest, iż syn strony skarżącej, M.P., legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności ważnym do dnia 31 grudnia 2005 roku (orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]). W dniu 2 listopada 2005 roku skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna. W związku z niekorzystnymi orzeczeniami tak Miejskiego, jak i Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, odwołała się do Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006 roku, sygn. akt: XI U 214/06 Sąd ten zmienił orzeczenie o niepełnosprawności w ten sposób, iż ustalił, że M.P. jest osobą niepełnosprawną okresowo od dnia 14 marca 2002 roku do dnia 1 września 2009 roku i wymaga w tym okresie korzystania z długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z uzyskaniem korzystnego orzeczenie Sądu, w dniu 24 sierpnia 2006r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego oraz powołanej powyższej regulacji prawnej, przede wszystkim art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodzić należy się z organami orzekającymi w sprawie, iż wnioskowane przez stronę świadczenie należało przyznać począwszy od dnia 1 sierpnia 2006r. Jednocześnie należy uznać, iż nie było podstaw, aby przyznać dodatek od dnia 1 stycznia 2006r., jak podnosiła skarżąca. Przepis art. 24 ust. 3a w/w ustawy wyraźnie wskazuje, iż prawo do świadczenia ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W aktach sprawy znajduje się wniosek opatrzony datą 24 sierpnia 2006r., organ nie mógł zatem orzec o przyznaniu świadczenia za okres poprzedzający miesiąc sierpień 2006 roku. Wyjaśnić należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wszczynane jest na wniosek strony i dlatego też datą jego wszczęcia jest dzień złożenia przez wnioskodawcę wniosku wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Natomiast żaden z dokumentów, znajdujących się w aktach, nie wskazuje by strona wnosiła o przedmiotowe świadczenie w okresie poprzedzającym dzień [...], nadto nie można uznać, że wystąpiła z wnioskiem o kontynuację świadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 3b w/w ustawy. Brak odpowiedniego zaświadczenia dokumentującego tę okoliczność, która jednocześnie nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia prawa do świadczenia na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zakreślające ramy prawidłowo prowadzonego postępowania i zakres czynności. I dlatego też zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji - wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 maja 2001r., System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 54727. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony, iż postępowanie zmierzające do uzyskania świadczenia rozpoczęło się już w styczniu 2006 r. tj. w miesiącu, w którym miała miejsce pierwsza komisja lekarska. Trzeba oddzielić dwa rodzaje postępowań tj. postępowanie zmierzające do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności od postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Postępowania te toczą się zupełnie odrębnie, prowadzone są przez niezależne od siebie organy, na podstawie innych przepisów prawa materialnego i nie można przyznać, iż stanowią kontynuację jedno drugiego. Zakończenie postępowania o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przekształca się samoistnie w postępowanie zmierzające do ustalenia prawa do świadczenia. Posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności pozwala (lecz nie obliguje) stronie na ubieganie się o pewne świadczenia, jednak postępowanie w tym przedmiocie regulowane jest przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nie pozwalają organom na żadną uznaniowość. Skarżąca podniosła również, iż odmowa ustalenia prawa do świadczenia za okres poprzedzający sierpień 2006 roku przy uwzględnieniu trudnej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, jest rażącym naruszeniem prawa. Zarzut strony nie może znaleźć oparcia w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ sąd administracyjny nie orzeka na podstawie zasad współżycia społecznego – art. 5 kodeksu cywilnego, o ile zasady te nie zostały zawarte w treści konkretnego przepisu prawa materialnego lub w treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2001r., sygnatura akt IV SA 1826/00, LEX Nr 755308. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa materialnego, a argumentacja organów administracji zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie znajdują oparcia w przepisach prawa, jednocześnie Sąd orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.