II SA/Łd 1089/09

Dnia 20 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi E. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi S. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 34 (trzydzieści cztery) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictw, łącznie kwotę 326,80 (trzysta dwadzieścia sześć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym E. W. i M. W. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi S. K. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2008r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał E. i M. małż. W. rozbiórkę dwóch pomieszczeń, ubikacji o wymiarach 1,75 m x 3,45 m oraz łazienki o wymiarach 2,15 m x 3,45 m, dobudowanych do budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr 240 w B. W uzasadnieniu organ zaznaczył, iż stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Wyjaśnił, iż przeprowadzone przez inwestora prace rozpoczęły się we wrześniu 2008 roku, do dnia kontroli, która miała miejsce w dniu 3 października 2008r., wykonano ściany z cegły ceramicznej o wysokości 2,75 m, nad ubikacją wykonano strop żelbetowy. Organ podał, iż z pisma Urzędu Miasta w B. z dnia 15 kwietnia 2009r. wynika, iż rozbudowa przedmiotowego budynku jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niedopełnienie warunków określonych w §12 ust. 39 pkt 2g planu, który stanowi, iż w zabudowie pierzejowej i pierzejowej nieciągłej obowiązują: - wysokość budynków w pierzejach od 2 do 3 kondygnacji, w tym najwyższa kondygnacja w poddaszu użytkowym; - połacie dachowe budynków symetryczne i o nachyleniu od 40 do 100 %. Nadto teren inwestycji usytuowany jest w obszarze zakwalifikowanym do zabudowy nieciągłej w myśl §12 ust. 39 pkt 2f planu – zabudowa pierzejowa i pierzejowa nieciągła na głębokości minimum 8 i do 16 m licząc od obowiązującej linii zabudowy. Reasumując poczynione ustalenia stanu faktycznego Inspektor wskazał, iż stosownie do art. 48 w/w ustawy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie jest możliwa legalizacja samowoli w związku z ustaleniem, iż zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z założeniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i M. małż. W. wnosząc o uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia i wydanie decyzji na dokończenie robót budowlanych przy remoncie budynku, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odwołujący podnieśli, iż prace jakie przeprowadzili mieszczą się w pojęciu remontu w ramach, którego przebudowali pokój mieszkalny na łazienkę i ubikację. Wskazując na swoją ciężką sytuację finansową podkreślili, iż plan miejscowy przewiduje zabudowę od 2 do 3 kondygnacji, a takiego obiektu odwołujący nie są w stanie wybudować z uwagi na brak finansów. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne, prawne i stanowisko organu I instancji. Podniósł, iż przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, a stan ten uzasadnia zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, stosownie do którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślił, iż wszczęcie procedury legalizacyjnej jest możliwe po stwierdzeniu istnienia przesłanek uzasadniających sanowanie samowoli budowlanej. Dalej wskazał, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwa taka legalizacja bowiem ustalono, iż rozbudowa przedmiotowego budynku jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i M. małż. W. wyjaśnili, iż przystąpili do prac budowlanych chcąc polepszyć warunki mieszkaniowe rodziny, która dotychczas pozbawiona była możliwości korzystania z sanitariatów w domu. Podkreślił, iż dokonane prace należy zakwalifikować jako prace remontowe, ponieważ nie zmienili dotychczasowych parametrów, kubatury obiektu a jedynie zastosowali inny materiał budowlany. Jednocześnie nie chcą dokonać żadnej rozbudowy budynku, ponad jedną kondygnację, gdyż nie dysponują zasobami finansowymi umożliwiającymi taką rozbudowę. Kończąc wnieśli o pozytywne załatwienie sprawy, dodając, iż zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy B. o wprowadzenie stosownych zmian w planie miejscowym, które umożliwiłyby im przebudowę ubikacji i łazienki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazująca skarżącym E. i M. małż. W. rozbiórkę dwóch pomieszczeń, ubikacji oraz łazienki. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia stało się ustalenie, iż inwestorzy bez wymaganego pozwolenia właściwego organu rozbudowali dwa pomieszczenia w swoim budynku mieszkalnym. Ustalenie w powyższym zakresie nie było kwestionowane przez skarżących, którzy nie przedstawili żadnego dokumentu, który wypełniałby przesłanki pozwolenia właściwego organu. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym należy zgodzić się z organami, że istniały podstawy do stwierdzenia, iż skarżący działali w warunkach samowoli budowlanej, gdyż w dacie rozpoczęcia robót nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż bez znaczenia pozostaje rodzaj przeprowadzonych robót, czy należało je zakwalifikować jako remont, jak twierdzą skarżący, czy jako budowę lub przebudowę. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowa należy także rozumieć odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei jak stanowi art. 3 pkt 7 w/w ustawy mówiąc o robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Istotne jest jednakże, iż jak postanowił ustawodawca w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy, wśród których nie odnajdujemy prac tożsamych z przeprowadzonymi przez skarżących. Reasumując bez względu czy przedmiotowe prace zakwalifikujemy do budowy, czy przebudowy, remontu, niewątpliwie wymagały one uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a czego nie kwestionują skarżący, takim ostatecznym rozstrzygnięciem w dniu rozpoczęcia robót nie dysponowali. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne, w pełni podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, prawidłowo legły u podstaw zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 przywołanej normy prawnej ustawodawca zawarł przesłanki umożliwiające legalizację popełnionej samowoli budowlanej wskazując, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Podkreślić należy, iż nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r., sygn.akt II OSK 1879/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 478287). Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego przeprowadził działania zmierzające do zalegalizowania popełnionej samowoli, jednakże ustalił, iż budynek skarżących znajduje się na obszarze, dla którego Rada Miejska B. uchwałą z dnia [...]r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jest sprzeczny z ustalenia tegoż planu. Zgodnie bowiem z §12 ust. 39 ust. 2 lit. f planu, na terenie inwestycji obowiązuje zabudowa pierzejowa i pierzejowa nieciągła na głębokości minimum 8 i do 16 m licząc od obowiązującej linii zabudowy, zgodnie zaś z pkt 2g w zabudowie pierzejowej i pierzejowej nieciągłej obowiązuje wysokość budynków w pierzejach od 2 do 3 kondygnacji, w tym najwyższa kondygnacja w poddaszu użytkowym. Budynek skarżących nie mieści się w ramach wyznaczonych przywołanym zapisem planu, w konsekwencji nie zachodzą przesłanki legalizujące, gdyż art. 48 ust. 2 w/w ustawy wymaga aby budowa zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wdrożenie procedury legalizacyjnej jest w tym stanie faktycznym niedopuszczalne, ponieważ skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wydania decyzji, te akty wyznaczają bowiem porządek planistyczny, który powinien być zachowany w trakcie realizacji każdej inwestycji budowlanej. W świetle powyższego na uwzględnienie zasługuje rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, skoro bowiem przedmiotowy obiekt jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie jest możliwe postępowanie legalizacyjne i organ zobligowany był do nałożenia na skarżących nakazu rozbiórki. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynie stwierdzenie, iż został on wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak również bez wymaganego zgłoszenia. Nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn.akt II SOK 369/07, niepubl., dostępny w Lex nr 437005; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007r., sygn.akt II OSK 1443/06, niepubl., dostępny w Lex nr 425371). Sąd rozumie, iż skarżący nie dysponują zasobami finansowymi umożliwiającymi realizację zabudowy spełniającej wymagania przewidziane w obowiązującym planie miejscowym. Niemniej jednak ustawodawca w sposób wyraźny sformułował przesłanki uprawniające do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, które w tej sprawie nie zostały zachowane. W świetle powyższego organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki spornego obiektu. Wyjaśnić trzeba, iż nakaz rozbiórki nie powinien być odbierany jako sankcja karna, nie jest to represja w rozumieniu przepisów prawa karnego, lecz nałożona administracyjnie sankcja, której celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 18 września 2008r., sygn.akt II SA/Gd 318/08, niepubl., dostępny w Lex 526511). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ar