II SA/Łd 1089/23

Dnia 23 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 października 2023 roku nr SKO.4141.654.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o wymierzeniu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów oddala skargę. II SA/Łd 1089/23 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 października 2023 r. (znak: SKO.4141.654.2023) utrzymano w mocy postanowienie tegoż organu z 12 września 2023 r. (znak: SKO.4141.614.2023) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 §3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 4 września 2019 r. (znak: SKO.4141.94.2019), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K.D., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "F.'', Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 24 maja 2019 r. (znak: RSIII.7253.12.2019.MW) o wymierzeniu temu podmiotowi opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "I." w miejscowości I., gminie P., na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...], w 2017 r., w kwocie 111.411.271 zł. Skargę K.D. na powyższą oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 851/19. Następnie 28 lutego 2023 r. (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego) K.D. złożył do Marszałka Województwa Łódzkiego wniosek o wznowienie postępowania w opisanej powyżej sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do wniosku skarżący załączył kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 lutego 2023 r. (znak: KOA 1714/OŚ/17), na której strona oparł swoje żądanie wznowienia postępowania powołując się na okoliczność, że odpady, które trafiły do wyrobiska I. i wyrobiska [...] były dostarczane przez trzy podmioty, a nie tylko przez skarżącego. Ponadto zdaniem skarżącego nie zostały prawidłowo ustalone okoliczności ani przeprowadzone czynności dowodowe wskazujące na posiadacza odpadów. Zdaniem skarżącego w następstwie wydania powyższej decyzji wyszły na jaw nowe istotne okoliczności nieznane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. Postanowieniem z 29 marca 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Postanowieniem z 25 lipca 2023 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, wskazując na wydanie zaskarżonego aktu przez organ niewłaściwy w przedmiocie wznowienia postępowania. Następnie Kolegium przystąpiło do rozpoznania wzmiankowanego na wstępie wniosku jako organ właściwy w objętej nim sprawie, tj. organ, który wydał w ostatniej instancji decyzję w sprawie wymierzenia wnioskodawcy opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Postanowieniem z 12 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku K.D. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 4 września 2019 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "I." w miejscowości I., gminie P., na działkach ewidencyjnych nr: [...] i [...], w 2017 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wniosek ten został bezsprzecznie złożony przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. osobę, której wymierzono na podstawie ww. decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że złożono go z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., co wynika z zestawienia daty wniesienia analizowanego podania (28 lutego 2023 r.) z datą wydania załączonej do niego - w formie kopii - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 lutego 2023 r. (znak: KOA 1714/OŚ/17), na której strona opiera swoje żądanie wznowienia postępowania (3 lutego 2023 r.). W ocenie Kolegium już pobieżna analiza wystarczyła, aby stwierdzić, iż zachodził oczywisty brak jakiegokolwiek związku między podstawą wznowienia postępowania i argumentami podniesionymi w celu jej umotywowania a treścią decyzji skarżonej w tym trybie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym z zachowaniem terminu, skarżący zarzucił naruszenie przepisów o charakterze formalno-prawnym: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez orzeczenie z pominięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieuwzględnieniem ustaleń dokonanych w sprawie prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zakończonej ostateczną decyzja pod sygn. KOA 1714/OŚ/17, 2) art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez faktyczną odmowę oceny materiału dowodowego w postępowaniu "wznowieniowym" z powołaniem na to, iż materiał dowodowy w sprawie KOA 1714/Oś/17 nie może być traktowany jako nowe okoliczności w sprawie, obligujące do wydania postanowienia o wznowienie postępowania, 3) art. 149 § 3 k.p.a. w związku z podjęciem błędnej decyzji o odmowie wydania postanowienia o wznowienie postępowania, a tym samym uchyleniem się organu od oceny merytorycznej złożonego wniosku. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 października 2023 r. utrzymano w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 września 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 §3 k.p.a. Kolegium powtórnie nie miało wątpliwości, że już tylko pobieżna analiza wystarczy, aby stwierdzić, iż zachodzi oczywisty brak jakiegokolwiek związku między podstawą wznowienia postępowania i argumentami podniesionymi w celu jej umotywowania a treścią decyzji skarżonej w tym trybie. Zdaniem organu wniosek nie spełnia warunków dopuszczalności wznowienia postępowania, gdyż w istocie nie wskazuje żadnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które mogłyby podlegać merytorycznej ocenie po ewentualnym wznowieniu postępowania. Strona upatruje istnienia okoliczności stanowiących przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 lutego 2023 r. (znak: KOA 1714/Oś/17). Decyzja ta jest jedynie wyrazem oceny stanu faktycznego i prawnego ustalonego w konkretnej sprawie administracyjnej, która została dokonana przez właściwy organ administracji publicznej w toku i na wyłączny użytek postępowania prowadzonego w tej sprawie. Decyzja została wydana w odmiennym stanie faktycznym i w odrębnej sprawie od tej, która została załatwiona decyzją kwestionowaną w trybie wznowienia postępowania. Jej przedmiot stanowi bowiem wprawdzie ustalenie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, ale w innym miejscu - na terenie wyrobisk "[...]" i "[...] I" w miejscowości [...], gminie R., powiecie [...] oraz za inny okres - 2015 r. Kwestia kto przywoził odpady na teren wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "I.", w miejscowości I., działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], gmina P. nie miała żadnego znaczenia i wpływu na uznanie skarżącego za posiadacza odpadów. Kolegium przesądziło, że to K.D. stał się posiadaczem wszystkich przekazanych mu odpadów, które wykorzystał w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopaliny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.D. ponowił dotychczasowe zarzuty a ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z brakiem merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na etapie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w następstwie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ostatecznej decyzji pod sygn. KOA 1714/OŚ/17 uchylającej w całości decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 25/17/OŚ z 29 marca 2017 r. (znak: OS-WO-11.7253.104.2016.BZ), wyszły jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji wskazanych in petitum, nieznane organowi, który wydał decyzję (są to w szczególności okoliczności podważająca status posiadacza odpadów, firmy które dostarczały odpady do obu wyrobisk itd.). Skarżący zauważył, że na stronie 2 i stronie 4 decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod sygn. KOA 1714/OŚ/17 uchylająca decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 25/17/OŚ z 29 marca 2017r. są wymieniane nazwy firm: B. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o. które również dostarczały odpady do wyrobiska I., a które to nigdy w obu postępowaniach znak RŚ.III.7253.11.2019.MW oraz RŚ.III.7253.12.2019.MW nie występowały jako strona jak również nie były przesłuchane jako świadek. W kontekście ustaleń zawartych w sprawie KOA 1714/OŚ/17 w sprawach objętych wnioskiem o wznowienie postępowania mogły być uznana za posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a za które skarżącemu wymierzono opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Bezspornie zatem wyszły na jaw nowe okoliczności wskazujące na to kto jest posiadaczem odpadów. Dalej skarżący argumentował, że organ I instancji błędnie skorzystał z formuły odmowy wznowienia postępowania, gdyż odmawiając wszczęcia tego postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku, a w przedmiotowej sprawie organ uchylił się od merytorycznej oceny wniosku, w szczególności wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Uwadze organu umknęły wywody zawarte na stronie 14 i stronie 15 decyzji KOA 1714/OŚ/17. W sprawie skarżącego sprawę objętą wnioskiem wznowieniowym i sprawę KOA 1714/OŚ/17 łączą dwa podmioty uczestniczące w procesie przekazywania odpadów także do wyrobiska I., a mianowicie D. Sp. z o.o. i B. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. Jego podstawę prawną stanowił art. 149 § 3 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Powołana instytucja stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z powyższym przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania. Wymaga w tym kontekście przypomnienia, że złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wszczęcia postępowania, ale skutkuje podjęciem przez organ czynności proceduralnych podejmowanych poza ramami postępowania. Jednolicie przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji powinien zbadać, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym, czy został zachowany termin od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy została w nim powołana choćby jedna z okoliczności, o której mowa w art. 145-145b k.p.a. i wreszcie, czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie. Dopiero kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie spełnia powołanych wyżej warunków jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że orzekanie w fazie poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania) sprowadza się do stwierdzenia przez organ podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek osoby, która o to w swoim podaniu wystąpiła. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że zanim dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia. W razie ich braku organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 898/19, wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 1833/19, wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2541/16). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2024). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, że skarżący domagał się wznowienia postępowania, bowiem jego zdaniem wyszły na jaw nowe istotne okoliczności wynikające z treści decyzji SKO w Warszawie z 3 lutego 2023 r., którą uchylono decyzję o wymierzeniu skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w 2015 roku w wyrobiskach [...] i [...] I, gmina R., powiat Ż. Tymczasem decyzje, które zakwestionował skarżący, dotyczą opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w 2017 roku w wyrobisku I., gmina P.. Zatem na pierwszy rzut oka dostrzegalna jest istotna rozbieżność okresów i miejsca składowania odpadów. Należy zauważyć, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sporu jest informacja ze strony 4 decyzji SKO w Warszawie z 3 lutego 2023 r., że K.D. ostatni raz dostarczał odpady do wyrobiska [...] i [...] I 10 września 2015 r. oraz cytat z oświadczenia K.D. cyt. "W przeważającej części kart przekazania odpadów wystawionych w okresie styczeń - czerwiec 2015 r. potwierdzałem posiadaczom przekazującym te odpady, ze trafiają do wyrobiska w I.. W kartach przekazania ww. odpadów świadomie potwierdzałem ich przyjęcie na wyrobisko w I. wiedząc, że odpady te zostaną przekazane kolejnemu posiadaczowi. Powyższe działanie wynikało stąd, że nie chciałem ujawnić przed podmiotami przekazującymi odpady mojej firmie ich ostatecznego odbiorcy. Nie ujawniając swojego kontrahenta (odbiorcy odpadów) podmiotom przekazującym odpady ani ich przewoźnikom chroniłem interes mojej firmy. Ujawnienie tych informacji mogło spowodować, że obrót ww. odpadami odbywał się bez udziału mojej firmy.". Dalej SKO w Warszawie wskazało, iż z kart przekazania odpadów wynika, że odpady do miejsca docelowego były przewożone w ciągu miesiąca, tj.: od dnia wystawienia kart przekazania przez przekazującego odpady do strony, która następnie transportowała odpady do wyrobisk [...] i [...] I, gm. R.. Z zestawienia powyższych informacji wynika, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy niniejszą sprawą o sprawą wyrobisk [...] i [...] I: skoro bowiem najdalej w ciągu miesiąca od dostawy do I. skarżący przewoził te odpady dalej do wyrobisk [...] i [...] I, to oznacza, że nawet najpóźniejsza dostawa z 10 września 2015 r. nie pokrywa się w czasie z okresem objętym kwestionowanym postępowaniem (cały rok 2017). Z tego względu skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska Kolegium, iż nie ma związku przyczynowego miedzy tymi sprawami, co można było z góry wykluczyć już tylko po lekturze przedstawionej decyzji SKO w Warszawie. Reasumując, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą do odmowy wznowienia postępowania może dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty, bez konieczności dogłębnej analizy żądania można z twierdzeń strony wyprowadzić twierdzenie o braku jakiegokolwiek związku między formułowaną podstawą wznowienia a treścią decyzji. Taka ocena nie ma charakteru merytorycznego, gdy odnosi się do ustalenia, że wniosek pomimo powoływania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie spełnia wymagań formalnych (wyrok z 13 września 2019 r., VII SA/Wa 426/19). Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia), gdy w oczywisty sposób można wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a także gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 maja 2020 r., II SA/Bk 297/20). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.