II SA/Łd 1091/18

Dnia 5 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. A. P. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej. Jak wynika z ustalonego na potrzeby sprawy stanu faktycznego, w dniu 26 lipca 2017 r. do PINB w P. wpłynął wniosek wraz z załącznikami M. K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie, utwardzeniu asfaltem drogi przebiegającej przez zabytkowy park na działce nr 1 w miejscowości D., ukarania osób odpowiedzialnych i nakazania rozbiórki tej drogi. Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r., organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej budowy w 1989r. drogi na działce nr ew. 1, obręb [...], gm. N., stanowiącej własność M. K. zam. D. 173, 97-512 K., przez mieszkańców wsi D. Decyzją z dnia [...] r. PINB w P., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie w roku 1989 drogi. W terminie prawem przewidzianym M. K. złożył odwołanie. Przywołana na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania i analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśnił, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołując zapis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej jako: ustawa) organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie znalazł podstaw do wydania nakazów opisanych w ww normie prawnej lub w art. 40 ustawy z 1974 roku z uwagi na ustalenie, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie nie istnieje. WINB podkreślił, iż w chwili orzekania organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nie istnieje obiekt budowlany, którego rozbiórki domaga się strona. Tym samym nie znalazł podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co zasadnie prowadziło do umorzenia postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. Przechodząc na grunt przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ wyjaśnił, że zgodnie z wolą ustawodawcy, stricte art. 3 pkt 3 i 3a ustawy, obiekt liniowy jakim jest droga zaliczany jest do budowli. Ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: np. obiekty liniowe - czyli obiekty budowlane, których charakterystycznym parametrem jest długość, do których w szczególności zaliczamy drogi. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że drogami w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu są nie tylko drogi publiczne uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), lecz każdy rodzaj drogi. Natomiast art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zawierający definicję legalną drogi publicznej, stanowi, że droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno - użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowanego w pasie drogowym. Dokonując wykładni funkcjonalnej omawianych przepisów WINB stwierdził, iż droga jest obiektem budowlanym - budowlą z wyposażeniem techniczno - użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami. Jednocześnie, ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 wyróżnia również tzw. drogi wewnętrzne, czyli drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, co nie oznacza, że wszystkie te drogi wewnętrzne mają cechy budowli, o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy, przez budowę rozumiemy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Analizowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie "samowolnej budowy w 1989 r. drogi na działce nr ew. 1, gm. N., stanowiącej własność M. K., przez mieszkańców wsi D. Z zebranego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka od dnia 29 maja 2013 r. stanowiła własność M. K. Według stanu na dzień 7 sierpnia 2018 r. nie odnotowano wpisu do księgi wieczystej dotyczącego nabycia przez Gminę N. prawa własności udziału przedmiotowej działki, ani nie przedłożono w tutejszym organie dowodu o nadaniu decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...]r., klauzuli ostateczności. Zdaniem WINB bezspornym jest okres wykonania utwardzenia wcześniej istniejącego pasa gruntu, który zgodnie określono na kwiecień 1989 roku. Bezspornym również jest fakt dokonania rozbiórki przedmiotowej drogi. Okoliczność dokonania rozbiórki, stwierdzona w trakcie przeprowadzonych oględzin przez organ I instancji, nie została zanegowana na żadnym etapie postępowania. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. pełnomocnik M. K. stwierdził, że "Nie było zatem wymagane pozwolenie na rozbiórką samowoli budowlanej", jednocześnie pełnomocnik Gminy N. pismem z dnia 18 września 2017 r. wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania. Odnotowany podczas oględzin fakt pozostawienia na terenie przedmiotowej działki, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 1, nasypów i pryzm zawierających tłuczeń różnej granulacji itd. oraz okoliczność podniesiona przez M. K. odnosząca się do wykorzystywania w dalszym ciągu przedmiotowej działki jako drogi w znaczeniu komunikacyjnym i funkcjonalnym, nie wpływa na przesłanki pozwalające przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Pozostałości po rozbiórce zalegające nieregularnie wzdłuż pasa gruntu nie decydują o tym, że grunt ten w dalszym ciągu ma cechy obiektu budowlanego. Tym bardziej nie ma takiego znaczenia okoliczność wykorzystywania określonego terenu do przejazdu, w przeciwnym wypadku o zaistnieniu drogi jako obiektu budowlanego nie decydowałyby jej cechy, a okazjonalny nawet sposób wykorzystania gruntu, co nie znajduje uzasadnienia w definicjach legalnych pojęć budowla, obiekt liniowy, które jako obiekt budowlany winny być wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. WINB podsumował, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego nie sposób dokonać subsumcji do przywołanych norm prawnych, w chwili orzekania sporny obiekt nie istnieje, co za tym uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ m.in. nie podzielił zarzutu dotyczącego braku posiadania przez Gminę N. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żądać czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z materiału dowodowego Gminie N. przysługuje tytuł prawa własności m.in. działek sąsiadujących z działką M.K., a mianowicie działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr 545 i 1665. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentem, że organ I instancji nie zastosował do niniejszej sprawy przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W treści uzasadnienia organ I instancji powołał się wyraźnie na art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego zostało wydane w związku z brakiem przedmiotu postępowania administracyjnego, w stosunku do którego można byłoby zastosować regulacje prawa materialnego. Jednocześnie, stwierdzenie braku przedmiotu postępowania czyniło bezcelowym ustalenie okoliczności powstania samowoli budowlanej. M. K. złożył skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Nadto pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego t.j. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, ust. 5, art. 31 ust. 1 ustawy z 1974r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy tej drogi poprzez ich niezastosowanie w sprawie, art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organy winny stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie budowy drogi (IV.1989r.) tj. ustawę z 1974 roku. Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Nadto o zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do połączenia na podstawie art. 62 k.p.a. niniejszego postępowania z postępowaniem wszczętym przez PuMB w P. na wniosek Gminy N. z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie rozbiórki drogi "publicznej" oraz do wydania decyzji, w której organ II instancji stwierdzi, że budowa w roku 1989 r. drogi przebiegającej przez zabytkowy park na działce nr 1 w miejscowości D., utwardzenie jej asfaltem, stanowiła samowolę budowlaną oraz umorzy postępowanie w zakresie rozbiórki drogi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd podzielił stanowisko wyczerpująco przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż w zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt: II FSK 1665/06 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W następstwie takiej oceny sąd jako niezasadne ocenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego reguły i obowiązki. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nadzoru budowlanego w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Przystępując do dalszej kontroli przypomnieć należy, iż zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie drogi. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnie ocenił organ nadzoru budowanego, iż brak materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji organu albowiem w chwili orzekania sporny obiekt budowlany nie istnieje. Czy może, jak twierdzi strona, nie kwestionując jednocześnie, iż droga została rozebrana, organ obowiązany był orzec, iż sporna droga wybudowana w 1989 roku była samowolą budowlaną. W ocenie sądu, wieloaspektowe rozważania organu nadzoru budowlanego w odniesieniu do możliwości podjęcia wobec spornego obiektu kroków prawnych nie budzą wątpliwości. Zasadnicze ustalenie organu nadzoru budowlanego, poczynione w oparciu o analizę obszernego materiału dowodowego i po przeprowadzeniu oględzin na nieruchomości, iż sporna droga w chwili orzekania nie istnieje obligowało organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Bezsprzecznie brak przedmiotu sporu wyklucza dalsze jego prowadzenie i zakończenie poprzez wydanie władczego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Odnotować trzeba, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 668/18). W niniejszej sprawie taki kompletny materiał dowodowy został zgromadzony, organ nadzoru budowlanego poddając analizie ustalone okoliczności sprawy prawidłowo wywiódł, iż nie ma przedmiotu postępowania. Bezspornym jest bowiem, co ustalono podczas przeprowadzonych oględzin na nieruchomości, iż sporny obiekt budowlany został rozebrany. Tego podstawowego ustalenia na żadnym etapie postępowania strony nie kwestionowały. Podobnie jak i organ nie kwestionuje, iż taki obiekt w 1989 roku na tej nieruchomości został zrealizowany. Istotne jest jednak, iż sporny obiekt budowlany, obiekt liniowy spełniający charakterystyczne wymogi co do parametrów i sposobu wykonania, w dacie orzekania, na nieruchomości nie istniał. Okoliczności tej nie zmienia argumentacja strony, iż teren ten nadal jest wykorzystywany do komunikacji, funkcjonuje jako droga. Podobnie pozostałe, prawdopodobnie po rozbiórce resztki tłucznia, nasyp, gruz, także nie mają wpływu na ocenę, iż sporna droga jako obiekt liniowy spełniający wymogi ustawy w chwili orzekania nie istniał. A skoro tak byłoby sprzeczne z obowiązującymi zapisami podejmowanie jakichkolwiek działań władczych w stosunku do tejże drogi. Tymczasem strona skarżąca oczekuje, iż organ nadzoru budowlanego jednoznacznie wypowie się, czy sporna droga była, czy nie była samowolą budowlaną i wskaże dowody, na których oparł swoją ocenę. Strona zarzuca, iż organ nadzoru budowlanego uchyla się od podjęcia takiego rozstrzygnięcia, pomija większość dowodów. Nie sposób podzielić stanowiska strony, gdyż wobec braku przepisu prawa, który obligowałby organ nadzoru budowlanego do wydania władczego rozstrzygnięcia w stosunku do nieistniejącego przedmiotu sprawy, w oparciu o jakie normy prawa miałby orzekać. W świetle powyższego sąd podziela stanowisko organu, iż brak normy prawnej, która w tak ustalonym stanie faktycznym nakazywałaby organom nadzoru budowlanego podjęcie określonych w niej kroków prawnych. Sąd podziela argumentacje organu co do przymiotu strony postępowania przysługującego Gminie N. Organ prawidłowo wskazał w tym zakresie na zapis art. 28 k.p.a. i sąsiedztwo działek stanowiących własność Gminy z działką strony. Podobnie podzielić należy wyjaśnienia dotyczące mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, na którą to okoliczność organ prawidłowo wskazał na zapis art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tych wszystkich względów, sąd podzielił ocenę organu nadzoru budowlanego wyczerpująco przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd rozumie, iż strona skarżąca może nie akceptować tej oceny, jednak organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego, ustalonego stanu faktycznego przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa nie pozwoliły na wskazanie podstawy prawnej do władczego działania, to organ zobligowany był do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Oczywistym jest, iż w tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym uwzględnienie wniosku skargi i rozstrzygnięcie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. A.B.