II SA/Łd 1096/06

Dnia 9 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2007 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej jako PINB w Ł.) na podstawie art. 105 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówił mu umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 3 na kancelarię komorniczą na nieruchomości przy A. w Ł. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż J. K., właściciel lokalu mieszkalnego nr 3 znajdującego się w Ł. przy A., w [...] dokonał zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości z lokalu mieszkalnego na kancelarię komorniczą bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. Spowodowało to - zdaniem organu - naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ uznał, że J. K. zmieniając sposób użytkowania lokalu, zmienił warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki pracy, dlatego też orzeczono o odmowie umorzenia postępowania. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że w okresie wcześniejszym - wobec zaistniałych nieprawidłowości związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania lokalu, PINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał użytkowanie pomieszczeń kancelarii komorniczej i nałożył na J. K. obowiązek przedłożenia do dnia [...] określonych dokumentów. Zostało ono wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanego wyżej Prawa budowlanego. W dniu [...] do PINB w Ł. wpłynęło pismo pełnomocnika J. K., zawierające wniosek o uchylenie powyższego postanowienia oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany użytkowania lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący postanowienie o nałożeniu na niego wymienionych w nim obowiązków otrzymał po upływie zakreślonego postanowieniem terminu, w związku z czym nie mógł się z zobowiązania z oczywistych względów wywiązać. Ponadto, w ocenie skarżącego, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, dlatego wnioskował o umorzenie postępowania w sprawie. W dniu [...] PINB w Ł. wydał postanowienie nr [...] uchylające własne postanowienie z dnia [...], określając jednocześnie nowy termin wykonania zobowiązania przez J. K. do dnia [...] oraz wydał omówioną wyżej decyzję nr [...], w której odmówił umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Od powyższej decyzji J. K., poprzez swego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, odwołał się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej [...]WINB w Ł.). Wnosząc o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarzucił zaskarżonej decyzji, iż została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 105 kpa nie daje podstawy do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Ponadto na podstawie art. 142 kpa w związku z art. 144 kpa J. K. wniósł również o uchylenie w całości postanowienia PINB w Ł. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż przepis art. 105 kpa - zarówno w § 1, odnoszącym się do obligatoryjnego umorzenia postępowania, jak i w § 2 dotyczącym umorzenia postępowania o charakterze fakultatywnym, wymienia jedynie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w formie decyzji administracyjnej. Powyższy przepis nie przewiduje natomiast formy decyzji administracyjnej odzwierciedlającej stanowisko organu co do zasadności żądań umorzenia postępowania. Ponadto J. K. dowodził, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego co czyni pozbawionym uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia PINB w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienia PINB w Ł. z dnia [...]. Pismem z dnia [...] [...]WINB w Ł. wezwał pełnomocnika strony do wskazania, czy wniesione odwołanie należy traktować jako odwołanie, czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi pełnomocnik J. K. wyjaśnił, iż przedmiotowe pismo należy traktować jako odwołanie podlegające rozpatrzeniu zgodnie z przepisami dotyczącymi odwołań. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] [...]WINB w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wniosek o umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania lokalu mieszkalnego nie mógł być załatwiony pozytywnie. Organ nadzoru budowlanego obligowany jest do prowadzenia postępowania w sytuacji naruszenia przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, a jego umorzenie jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do wydania decyzji merytorycznej. Z treści art. 71 prawa budowlanego wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, z uwagi na interes społeczny, wskazany w art. 105 § 2 kpa, nie powinno być umorzone. Ponadto [...]WINB w Ł. podniósł, iż wobec istnienia podmiotu postępowania – właściciela lokalu oraz przedmiotu – samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu oraz podstawy prawnej – art. 71 i nast. prawa budowlanego, nie można stwierdzić, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej umorzenia postępowania nie ma podstaw prawnych do odnoszenia się do prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania i wydanych w jego toku postanowień dowodowych, na które nie służy zażalenie, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. W dniu 22 listopada 2006 roku J. K. poprzez swego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...]WINB w Ł. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wskazanie art. 105 § 2 kpa jako podstawy do wydania decyzji organu I instancji o odmowie umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji organu odwoławczego, podczas gdy regulacja zawarta w tym przepisie daje podstawę jedynie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania przez organ, a nie o jego odmowie, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że zmiana taka nie nastąpiła. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi J. K., powołując się na wskazane w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł że przepis art. 105 kpa § 1 i § 2 kpa przewiduje jedynie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten nie wymienia natomiast rozstrzygnięć organów co do zasadności umorzenia postępowania i tym samym nie przewiduje we wskazanym zakresie formy decyzji administracyjnej. Organ nadzoru budowlanego uznając, iż wniosek o umorzenie postępowania pozbawiony jest podstaw, stanowiska tego nie odzwierciedla w formie odrębnej decyzji ani postanowienia. Ponadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących na jej prawidłowość, a także w ogóle nie odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących braku podstawy prawnej do wyrażenia przez organ administracji swojego stanowiska o odmowie umorzenia postępowania w formie decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący wskazał na błędną, jego zdaniem, wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonaną przez organ w uzasadnieniu decyzji i stwierdził, że działalność kancelarii komorniczej nie zmienia warunków użytkowania w budynku, tym samym użytkowania takiego nie można zaklasyfikować do kategorii zmiany sposobu użytkowania wymagającego zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie skarżącego nie została naruszona dyspozycja art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co czyni pozbawionym uzasadnienia faktycznego i prawnego wydane przez PINB postanowienia oraz zaskarżone decyzje. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 9 lutego 2007 roku na rozprawie pełnomocnik J. K. poparł wniesioną skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 105 § 2 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji [...]WINB w Ł. z dnia[...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] oraz postanowienie PINB w Ł. z dnia [...], których legalność skarżący kwestionował w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, jako postanowienia o charakterze dowodowym, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 2 kpa. Przepis ten określa fakultatywną odmianę umorzenia postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe dla strony postępowania. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak wynika z powyższego fakultatywne umorzenie postępowania jest możliwe po łącznym spełnieniu następujących przesłanek. - postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony; - o umorzenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, - inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania, - umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Ocena wniosku o umorzenie postępowania pozostawiona została uznaniu organom administracji. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Rozpoznając wniosek strony o umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 2 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy pod względem spełnienia przesłanek wyrażonych w powyższym przepisie, aby w ten sposób uzyskać właściwą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji w uzasadnieniu decyzji mają obowiązek wyjaśnić, dlaczego zastosowały określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego przyjęły określoną wykładnię przepisu, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawiera właściwego uzasadnienia prawnego, czym narusza dyspozycję art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim organy w swoich decyzjach w ogóle nie odniosły się i nie dokonały analizy przesłanek zawartych w art. 105 § 2 kpa, warunkujących umorzenie postępowania. Wskazując art. 105 § 2 kpa jako podstawę prawną decyzji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do dokonania szczegółowej wykładni tego przepisu oraz do wykazania związku między dokonaną oceną a treścią rozstrzygnięcia. Dokonanie właściwej analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organy w uzasadnieniu decyzji jest szczególnie konieczne w sytuacji, gdy decyzje organów mają charakter uznaniowy. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazano, jakie konkretne okoliczności faktyczne, odnoszące się do przesłanek wynikających z art. 105 § 2 kpa, uzasadniają odmowę umorzenia postępowania administracyjnego. W decyzjach organów nie wyjaśniono, czy wniosek o umorzenie postępowania pochodzi od właściwego podmiotu, czy umorzeniu postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, a także na czym - zdaniem organu - polegać ma sprzeczność z interesem społecznym. Ograniczenie się przez [...]WINB w Ł. w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, iż: "z treści przepisu art. 71 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, z uwagi na wskazany przez ustawodawcę w art. 105 § 2 kpa interes społeczny nie powinno być umorzone (..)", w żadnym stopniu nie dowodzi, iż ewentualne umorzenie postępowania mogłoby spowodować naruszenie interesu społecznego. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji ( por. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98 lex nr 41681). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie umorzeniu postępowania, stwierdzić należy, iż zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje spór co do legalności decyzji odmawiającej umorzenia postępowania. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w skardze oraz w odwołaniu od decyzji. Organy nadzoru budowlanego, wydając decyzję, stanęły na stanowisku, iż do wniosku skarżącego o umorzenie postępowania należało odnieść się poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 105 § 2 kpa. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie daje jednak podstawy do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jedynie kompetencja organu do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, a nie do odmowy. Przepis ten nie zawiera unormowań dotyczących sytuacji, w których wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego jest bezzasadny. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja odmawiająca umorzenia postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w całości lub w części, ani tym bardziej nie kończy postępowania w danej instancji. Co więcej, organ odmawiający umorzenia postępowania stoi na stanowisku, iż sprawa administracyjna powinna być prowadzona w celu jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów, uznające brak podstaw do umorzenia postępowania, nie wymagało zajęcia stanowiska w formie decyzji. W przypadku uznania wniosku o umorzenie postępowania za bezzasadny organy powinny kontynuować prowadzenie sprawy administracyjnej, bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji i zmierzać do wydania decyzji kończącej sprawę w danej instancji lub rozstrzygającej sprawę co do jej istoty ( por. np. wyrok NSA O/Z w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2003r. sygn. II SA/Po 112/2003 - LexPolonica, orzecznictwo do art. 105 § 2, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r. sygn. SA/Ka 2493/95 - Lex nr 28967, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 965/04 - Lex nr 189178). Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - art. 105 § 2 i art. 107 § 3 kpa miało istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie, skutkiem czego zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Ł. z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny szczegółowo przeanalizować przesłanki wynikające z art. 105 § 2 kpa w odniesieniu do ustaleń faktycznych przedmiotowej sprawy. W przypadku uznania, iż spełnione zostały przesłanki warunkujące umorzenie postępowania - organy wydadzą stosowną decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, natomiast w przypadku uznania wniosku za bezzasadny organy nie będą zobligowane do zajęcia stanowiska w formie decyzji. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji Sąd odstąpił od wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z wynikiem postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Odnosząc LEX nr 41681