II SA/Łd 11/17

Dnia 17 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 roku sprawy ze skargi E. W., R. S. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem E. W., T. C. oraz R. S. od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 29 stycznia 2016 roku, nr [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku orzekł o: I. ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 54/7 o powierzchni 0,0105 ha, działka nr ewid. 54/8 o powierzchni 0,0054 ha, działka nr ewid. 133/5 o powierzchni 0,0057 ha, działka nr ewid. 133/6 o powierzchni 0,1762 ha na rzecz: - E. J. w wysokości 55.625 zł odpowiadającej 6/48 części wartości prawa współwłasności ww. nieruchomości, - G. D. w wysokości 55.625 zł odpowiadającej 6/48 części wartości prawa współwłasności ww. nieruchomości, - J. K. w wysokości 55.625 zł odpowiadającej 6/48 części wartości prawa współwłasności ww. nieruchomości, - A. K. w wysokości 27.812,50 zł odpowiadającej 3/48 części wartości prawa współwłasności ww. nieruchomości, - K. K. w wysokości 27.812,50 zł odpowiadającej 3/48 części wartości prawa współwłasności ww. nieruchomości, II. wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo przez Gminę Miasto Ł. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Ł., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła E. W., T. C. oraz R. S. zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 75, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 111 § 1 i 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli wobec nie podjęcia wszelkich możliwych czynności, nie uwzględnienie wniosków strony uprawnionej do odszkodowania poprzez nieuzupełnienie decyzji o objęciu odszkodowaniem za przejęte grunty pod drogę publiczną, stanowiące własność wnioskodawców. Odwołujący jednocześnie wskazali na naruszenie art. 33 § 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie udokumentowanego pełnomocnictwa określonego co do formy w § 4, nazwanego domniemanym, którą potwierdzili pozostali współwłaściciele nieruchomości w oświadczeniach złożonych przed notariuszem w przedmiocie ustnego upoważnienia w ich obecności udzielonego Ł. K. do złożenia w Urzędzie tego wniosku o wypłatę odszkodowania za przejęte grunty pod drogi publiczne w wysokości odpowiadającej ich udziałom. Poza tym zarzucono organowi obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zastrzegającego w przypadku pozbawienia własności na cele publiczne przyznania słusznego odszkodowania. W konkluzji autor odwołania wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie odszkodowań również na rzecz E. W., T. C. i R. S.. Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż Ł. K. wnioskiem z dnia 27 grudnia 2005 roku wystąpiła o odszkodowanie za działki zajęte pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 54/7 o powierzchni 0,0105 ha, działka nr ewid. 54/8 o powierzchni 0,0054 ha, działka nr ewid. 133/5 o powierzchni 0,0057 ha, działka nr ewid. 133/6 o powierzchni 0,1762 ha. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy o ustalenie odszkodowania. W tak ustalonym stanie prawnym i faktycznym Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w dniu 29 stycznia 2016 roku wydał kwestionowaną w odwołaniu decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że pismem z dnia 19 lutego 2016 roku E. W., T. C. i R. S. zwrócili się z wnioskiem o uzupełnienie ww. decyzji poprzez objęcie ich rozstrzygnięciem, jako współwłaścicieli nieruchomości. Rozstrzygnięcie w obecnym kształcie wymienia tylko spadkobierców Ł. K., pomijając spadkobierców A. S.. Ł. K. składając wniosek o ustalenie odszkodowania działała również w imieniu A. S. na podstawie domniemanego pełnomocnictwa (ustnego), o którym mowa w art. 33 § 4 K.p.a. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówił uzupełnienia decyzji. Cytując treść art. 73 ust. 1 ustawy Wojewoda podkreślił, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy). Sięgając do ustaleń organu pierwszej instancji Wojewoda napisał, że w ustawowym terminie wniosek złożyła jedynie Ł. K., której spadkobiercami – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi III Wydziału Cywilnego z dnia [...], sygn. [...] – jest G. D., E. J., K. K., A. K. oraz J. K.. Z kolei z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...], Rep. [...] nr [...] wynika, że spadek po zmarłym J. K. nabyła A. J., A. M. i D. K. po 1/3 każde z nich. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Wojewoda podkreślił, że z wniosku o ustalenie odszkodowania, nie wynika jakoby Ł. K. działała w imieniu E. W., T. C. i R. S.. Organ odwoławczy uważa, iż współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność przejętej nieruchomości, natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Przenosząc to na grunt art. 28 K.p.a. organ stwierdził, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 K.p.a. Każdy zatem ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela nieruchomości. Zatem w ocenie organu odwoławczego E. W., T. C. i R. S. nie są stronami postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że oświadczenia z dnia 10 czerwca 2015 roku dotyczące udzielenia ustnego pełnomocnictwa Ł. K. przez R. S., E. W. i T. C. w dniu 23 grudnia 2005 roku, były oświadczeniami skierowanymi do pełnomocnika, a nie do organu i nie mogą odnieść skutku w postaci przyjęcia, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożyli również odwołujący. Na złożonym z zachowaniem terminu wniosku figuruje jedynie podpis Ł.K.. Nie wynika z niego, że wnioskodawczyni działała w imieniu odwołujących. W konkluzji Wojewoda napisał, że jeżeli odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać złożone odwołanie. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania tego odwołania, stwierdzi że odwołującemu nie przysługuje legitymacja strony należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skardze na powyższą decyzję E. W., T. C. i R. S. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skarżących w sprawie doszło do naruszenia: 1. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie odnośnie do katalogu stron postępowania; 2. art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania; 3. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe umorzenie postępowania odwoławczego mimo braku do tego dostatecznych podstaw; 4. art. 33 § 4 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że w skarżący nie występowali w sprawie jako strony, choć byli reprezentowani przez "domniemanego" pełnomocnika; 5. art. 209 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne niezastosowanie i pominięcie uprawnienia współwłaściciela do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli z roszczeniami zmierzającymi do zachowania wspólnego prawa. W motywach skargi jej autor napisał, że organ odwoławczy dokonał wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania, co zaś spowodowało nieprawidłowe umorzenie postępowania odwoławczego. Treść wniosku z dnia 27 grudnia 2005 roku jednoznacznie wskazuje na to, że był on sporządzony nie tylko w imieniu Ł.K., ale także innych osób. W treści wniosku jego autor posłużył się liczbą mnogą czasownika "wnosić", wskazując że czyni to w imieniu większej liczby osób. Ponadto w "główce" wniosku, jako wnioskodawcę, wskazano również D C.. Organ kwestii tej nie wyjaśnił, przyjmując że stroną postępowania była wyłącznie Ł. K., a następnie – jej spadkobiercy. Brak jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii powoduje, że zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 28 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, jego wynik byłby z pewnością inny. Poza tym zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego, wszyscy współwłaściciele są uprawnieni do podejmowania działań faktycznych i prawnych w celu zachowania wspólnego prawa, zatem każdy ze współwłaścicieli legitymowany był do dochodzenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości. Przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną obejmowało jedynie jej część, dlatego roszczenie odszkodowawcze mieści się w hipotezie art. 209 Kodeksu cywilnego odnoszącej się do pojęcia zachowania wspólnego prawa przez wszystkich współwłaścicieli. Nieruchomość stanowiąca przedmiot współwłasności pozostała w majątku skarżących, jedynie jej część podlegała wywłaszczeniu. Z tego względu w tej sprawie w ocenie skarżących każdy ze współwłaścicieli był uprawniony do działania w imieniu pozostałych. Co więcej, współwłaściciele działek, które podlegały częściowemu wywłaszczeniu są członkami bliskiej rodziny. W tej sytuacji w ocenie skarżących zastosowaniu podlegał art. 33 § 4 K.p.a. regulujący instytucję tzw. domniemanego pełnomocnictwa. Organ nie poczynił żadnych ustaleń w kierunku zbadania zakresu podmiotowego, do którego złożony wniosek się odnosił. Pominięto w szczególności sygnalizowane wcześniej oznaczenie "główki" pisma oraz treść żądania sformułowanego w liczbie mnogiej. Uchybienia te doprowadziły do bezzasadnego uznania, że Ł. K. działała wyłącznie w imieniu własnym. Ustalenie zakresu stron postępowania jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. W związku z tym, że w sprawie do takich ustaleń w sposób prawidłowy nie doszło, zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniami zarówno prawa procesowego, jak i materialnego, tych pozwalających na identyfikację źródła interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżących od decyzji starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę. Podstawę podjętego przez organ odwoławczy orzeczenia stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. Przepis ten wskazuje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy Wojewoda prawidłowo uznał, że wnoszący odwołanie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę. Zasadniczy spór w sprawie związany jest jednak z oceną czy wniosek wszczynający postępowanie z dnia 27 grudnia 2005 roku złożony przez Ł. K. został złożony także w imieniu skarżących, którzy są spadkobiercami poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, czy też nie. W ocenie organu pierwszej instancji wniosek nie został złożony w imieniu skarżących, bowiem tenże organ w wydanej w sprawie decyzji ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę tylko na rzecz spadkobierców Ł. K.. Podobnego zdania w sprawie był Wojewoda [...], który mocą kontestowanej w sprawie decyzji umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym w imieniu skarżących. W sprawie sięgając do lektury akt administracyjnych Sąd dostrzega, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę został podpisany przez Ł. K., a w jego nagłówku oprócz wskazania, że pochodzi on od Ł. K. napisano, że pochodzi on także od D. C.. Późniejsza lektura akt pozwala jednak na stwierdzenie, że D. C. nie mogła złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, bowiem nie była spadkobiercą poprzedniego właściciela. Z akt wynika, że spadek po B. S., na mocy testamentu nabyła córka Ł. K. i synowa A. S., co potwierdza postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...]. Analiza akt administracyjnych wskazuje także, że D. C. nigdy nie rościła pretensji związanych z przyznaniem jej odszkodowania. Powracając jednak na grunt wniosku z dnia 27 grudnia 2005 roku odnotować wypada, iż żaden element wniosku nie wskazuje by zamiarem Ł.K. było jego złożenie także w imieniu skarżących. Owszem, we wniosku jego autorka posłużyła się sformułowaniem "wnosimy", ale dokonując wykładni tego określenia uwzględnić należy osoby wskazane w nagłówku pisma, czyli Ł. K. i D. C.. Oceny, iż wniosek nie został złożony w imieniu skarżących nie zmienia także analiza załączników do wniosku. Podsumowując, w ocenie Sądu, wniosek z 2005 roku został złożony w imieniu Ł. K. i D. C., choć tej ostatniej nie przysługiwało prawo do odszkodowania, bowiem nie była ona spadkobiercą poprzedniego właściciela, czyli B. S., nadto nie podpisała wniosku. Argumentacja odwołania i skargi – w tej sytuacji – nie zasługuje na uwzględnienie. Konsekwencją powyższego było umorzenie postępowania odwoławczego, co niewątpliwie prawidłowo uczynił organ drugiej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi wypada wyjaśnić, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób należyty. Bezspornie zakres postępowania wyjaśniającego jest warunkowany przedmiotem tegoż postępowania. W ocenie Sądu wszelkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie zostały ustalone w sposób niewątpliwy, co zyskało swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W szczególności, w ocenie Sądu, krąg stron postępowania ustalono poprawienie ograniczając go do następców prawnych Ł K., bowiem to ona złożyła wniosek wszczynający postępowanie w sprawie. W obliczu powyższego, za znajdujące oparcie w okolicznościach sprawy Sąd uznał umorzenie postępowania odwoławczego. W ocenie składu orzekającego, nie ma w sprawie podstaw do zastosowania art. 33 § 4 K.p.a., bowiem złożenie wniosku o odszkodowanie nie jest sprawą "mniejszej wagi". Powołany przepis wskazuje, iż w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 roku (sygn. akt: I OSK 858/10; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) stanął na stanowisku, że wniesienia odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi". Analogicznie w sprawie niniejszej skład orzekający ocenił, że złożenie wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie nie może być uznane za sprawą "mniejszej wagi", o której mowa w art. 33 § 4 K.p.a. W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 209 K.c. należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem, każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W ocenie Sądu, w sprawie także i ten przepis nie może znaleźć zastosowania, bowiem złożenie wniosku o odszkodowanie nie mieści się w jego zakresie. Złożenie wniosku o odszkodowanie nie zmierza do zachowania wspólnego prawa, które w sprawie zostało już utracone. Poprzedni właściciele nie legitymują się już prawem, a jedynie roszczeniem z nim powiązanym, a związanym z ustaleniem odszkodowania za zajęty pod drogę grunt i to roszczeniem, które wygasa po określonym czasie.. Końcowo zasygnalizować wypada niekonsekwencję organu pierwszej instancji, który wydając decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania, skarżących nie uznał za strony postępowania. Po otrzymaniu jednak wniosku o uzupełnienie tej decyzji organ poddał go merytorycznej analizie, co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanego postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Opisane uchybienie jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, zatem jako takie nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która ostatecznie odpowiada prawu. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. a.tp.