II SA/Łd 1103/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski, p.o. sędziego Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2004 r. przy udziale - - - - - - - - - sprawy ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej powiatu ł.-w. z/s w K. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straż Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz na podstawie § 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. Nr 15 poz. 67 z 1998 r.) przyznał W.M. od dnia 1 stycznia 2001 roku równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W.M. w odwołaniu od przedmiotowej decyzji wystąpił o przyznanie i wypłacenie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego również za 2000 rok, wyjaśniając, że wystąpił wprawdzie o równoważnik na remont posiadanego lokalu za 2000 rok (który został mu przyznany) ale było to nieporozumienie, bowiem nie doszło do przepisania skarżącemu mieszkania przez jego teściów. W tej sytuacji skarżący mieszkania nie posiada i nie posiadał również w 2000 roku stąd wniosek o wypłacenie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za 2000 rok. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił w całości decyzje nr [...] z dnia [...] wydaną przez Komendanta Powiatowego PSP Ł.-W. i odmówił stronie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z dokumentów załączonych w sprawie w.m. został emerytem policyjnym w związku z art. 129 ust. 7 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o PSP. Przepis ten przewiduje, że funkcjonariusze pożarnictwa, którzy nie zostali powołani lub mianowani na stanowiska w Państwowej Straży Pożarnej do 30 czerwca 1999 roku, z uprawnień wynikających z ustawy o PSP korzystają w ograniczonym zakresie. Ich zatrudnienie traktuje się jako służbę w PSP wyłącznie w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Oznacza to, że W.M. jako osoba nie powołana ani nie mianowana na stanowisko służbowe w PSP do dnia 30 czerwca 1999 roku, a zatrudniona poprzednio w jednostkach ochrony przeciwpożarowej ma prawo jedynie do skorzystania z emerytury lub renty policyjnej. Skarżącemu nie przysługuje prawo do lokalu w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej, a to oznacza, że nie ma również prawa do równoważnika za brak lokalu i za remont lokalu mieszkalnego. W skardze wniesionej do Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 199r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji/.../Dz.U. Nr 53 poz. 214 z późń. zm./,przepisów proceduralnych, w szczególności art. 139 kpa. W ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył przepis art. 139 kpa, bowiem wydał decyzję na niekorzyść strony i nie wskazał, że zachodziły przesłanki wymienione w tym przepisie upoważniające organ odwoławczy do takiego działania. Skarżący polemizuje ze stanowiskiem organu odwoławczego w kwestii jego uprawnień do lokalu mieszkalnego, które w jego opinii wbrew stanowisku organu odwoławczego przysługują mu na podstawie art. 2 pkt 2c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji/.../ w związku z art. 129 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 8 kwietnia 1999 roku o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 45 poz. 436). W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, utrzymanie w mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo wyjaśnił, że nie mógł wydać innej decyzji, mimo, że zaskarżona była na niekorzyść strony, ale każda inna decyzja rażąco naruszałaby prawo. Ponadto w ocenie organu odwoławczego art. 29 ustawy emerytalnej mówi o uprawnieniu funkcjonariusza do lokalu, ale funkcjonariusza "zwolnionego ze służby". Zgodnie jednak z prawomocną decyzją Komendanta Głównego PSP z dnia [...] Nr [...] – stwierdzono zakończenie okresu zatrudnienia traktowanego dla celów emerytalnych jako służba w PSP. Dokonanie porównania treści tej decyzji z treścią art. 129 ustawy o PSP może doprowadzić do wniosku braku uprawnień skarżącego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zgodnie z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, , że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie wykazał, iż zachodzą przesłanki stosowania reformatio in peius, określone w art. 139 kpa. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja organu I instancji przyznawała stronie uprawnienie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tymczasem decyzja organu odwoławczego uchyliła w całości pozytywną dla strony decyzję i orzekła o braku przesłanek do zastosowania przedmiotowego uprawnienia. W wyroku z dnia 6 czerwca 1989 roku sygn.akt IV S.A. 1101/88 (ONSA 1989/2/71) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że artykuł 139 kpa dopuszcza tylko w wyjątkowych wypadkach – wymienionych w tym przepisie – możliwość zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. W takiej sytuacji organ odwoławczy jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w tym przepisie. Zawarte w art. 139 sformułowanie głoszące, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przesłanek odstąpienia od zakazu refornationis in peius wymienionych w dalszej części tego przepisu. Należy przy tym podkreślić, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć tylko kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1 i w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Z powyższego wynika, że na drodze stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy w wykładni prawa.(wyrok NSA z 10 września 1999r. II S.A. 7586/98 nie publikowany) Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 9 marca 2000r. I S.A./Ka 1582/98 nie publikowany). Również rażące naruszenie interesu społecznego jako przesłanka odstąpienia od zakazu refornationis in peius wymaga zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji wywodu wykazującego rażące naruszenie interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji. Wprowadzenie do postępowania odwoławczego zakazu zmiany na gorsze jest zagwarantowaniem stronie swobody podjęcia obrony swoich interesów. Brak zakazu, o którym mowa ograniczałoby bowiem swobodę strony w podjęciu dalszej obrony swoich interesów, w obawie przed pogorszeniem sytuacji, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji, zezwalającej na odstąpienie od zakazu zmiany na gorsze, musi być zatem oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać i wyjaśnić, na czym to rażące naruszenie polega. W rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nie wykazał czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 kpa do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się , uchybiając tym samym dyspozycji art. 7 i 107 § 3 kpa. Uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r Nr 153 poz. 1270). Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.