II SA/Łd 1105/14

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności rodzica za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.bł. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w sprawie ustalenia i zobowiązania M. P. do wniesienia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Jako podstawę prawną nałożenia tego obowiązku organy powołały przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 6, art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2013r., poz.135 z późn. zm.) – powoływanej także jako: "ustawa" oraz § 2 pkt 4, § 5 ust. 1 i 2, § 10 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...], w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012r., poz. 2955) W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ww. decyzją organu I instancji w pkt 1 ustalono M. P. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej jej dziecka A. A.. A. osiągnęła pełnoletniość przebywając w rodzinie zastępczej i nadal przebywa w tej rodzinie po uzyskaniu pełnoletniości na zasadach określonych w art. 37 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za okres od dnia do dnia 21 marca 2013r. do dnia 24 października 2013r. w łącznej kwocie 7.129,03 zł w tym : 354,84 zł - za okres od dnia 21 marca 2013r. do dnia 31 marca 2013r.; 6.000,00 zł - za okres od dnia 1 kwietnia 2013r. do dnia 30 września 2013r.; 774,19 zł za okres od dnia 1 października 2013r. do dnia 24 października 2013r. W pkt 2 decyzji zobowiązano stronę do wniesienia wyżej określonej opłaty na konto Wydziału Wspierania Rodzinnej Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł.. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, jakie są zasady ponoszenia przez rodziców dziecka opłaty za jego pobyt w pieczy zastępczej, stosownie do przepisów art. 193 i 194 ustawy oraz podkreślił, że obowiązkiem rodziców (także tych pozbawionych władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona) jest ponoszenie solidarnej odpowiedzialności za uiszczanie miesięcznych opłat związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej. Wspomniana opłata winna zostać określona przez właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym). Dalej Kolegium wskazało, że dziecko M. P. zostało umieszczone w rodzinie zastępczej niezawodowej, która zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy za okres pobytu tego dziecka w tej rodzinie otrzymywała świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania w wysokości 1.000.00 zł miesięcznie. Organy orzekające ustaliły odpłatność matki za okres od dnia 21 marca 2013r. do dnia 24 października 2013r. na łączną kwotę 7.129,03 zł przy czym za poniesienie tej opłaty strona odpowiada – w myśl art. 193 ust. 2 ustawy - solidarnie z ojcem tego dziecka G. A.. Mając powyższe na względzie ustalono opłatę M. P., natomiast z uwagi na brak aktualnego adresu miejsca zamieszkania jak również adresu faktycznego miejsca pobytu G. A. organ I instancji nie był w stanie wszcząć postępowania w sprawie ustalenia ww. opłaty za pobyt jego dziecka w rodzinie zastępczej. Kolegium wskazało następnie, że zgodnie z art. 194 ust 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu, która określa m.in. szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, może odstąpić od ustalenia takiej opłaty. Warunki umożliwiające odstąpienie od ustalenia opłaty, o której mowa powyżej, zostały zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...], w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Powołując się na treść § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 wskazanej wyżej uchwały organ II instancji wskazał na możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty wobec rodziców na ich wniosek lub z urzędu. Warunkiem niezbędnym do tego jest przedstawienie szczegółowych informacji dotyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej tej osoby, zwłaszcza spowodowanej wystąpieniem udokumentowanych przyczyn, o których mowa w § 5 ust. 2 uchwały, w której uregulowanie tej opłaty bądź jej części mogłoby zagrozić egzystencji tej osoby lub osób będących na jej utrzymaniu, a ponadto informacji dotyczących aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, jak również stosownych dokumentów lub oświadczeń potwierdzających okoliczności podane we wniosku (§ 10 uchwały). Kolegium podkreśliło, że z uwagi na fakt, że z materiałów zgromadzonych w powyższej sprawie nie można było ustalić sytuacji dochodowej, materialnej i rodzinnej strony oraz osób ewentualnie pozostających ze stroną we wspólnym gospodarstwie domowym, organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia w terminie 14 dni od daty otrzymania ww. wezwania złożonej dotychczas w tej sprawie dokumentacji, w tym przede wszystkim do złożenia oświadczenia o rodzaju prowadzanego przez stronę gospodarstwa domowego tj. czy prowadzi to gospodarstwo samotnie czy też wspólnie z innymi członkami rodziny, udokumentowania dochodów strony oraz dochodów innych członków rodziny, z którymi strona ewentualnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a także do przedstawienia innych dokumentów dotyczących aktualnej sytuacji materialnej, dochodowej, życiowej, osobistej i rodzinnej strony. Ponadto strona została poinformowana, że niedostarczenie wskazanych dokumentów w terminie określonym w w/w wezwaniu, będzie równoznaczne z brakiem możliwości uzyskania zgodnych ze stanem faktycznym informacji dotyczących jej aktualnej sytuacji materialnej, dochodowej, osobistej i rodzinnej, której ustalenie jest niezbędne do rozpatrzenia mniejszej sprawy, w tym zwłaszcza do stwierdzenia, czy będą miały zastosowanie ulgi określone w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku braku informacji umożliwiających zastosowanie ulg przewidzianych w ww. uchwale ustalona zostanie stronie opłata za pobyt jej dziecka A. A. w rodzinie zastępczej za okres od 21 marca 2013r. do dnia 24 października 2013r. w wysokości przyznanych w tym okresie rodzinie zastępczej świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy przeznaczonych na utrzymanie tego dziecka. Powyższe wezwanie zostało odebrane przez Stronę w dniu 23 lipca 2014r., co potwierdza własnoręcznym podpisem złożonym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach sprawy. Na dzień wydania decyzji przez organ I instancji jak i decyzji organu odwoławczego, M. P. nie uzupełniła materiału dowodowego o dokumenty pozwalające na ustalenie jej sytuacji majątkowej, dochodowej, życiowej i rodzinnej. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji z przyczyn niezależnych od siebie nie mógł zatem ustalić sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej strony i tym samym ustalił opłatę za pobyt dziecka M. P. w rodzinie zastępczej bez możliwości zastosowania ulgi w opłacie na mocy powołanej uchwały. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. P., domagając się umorzenia całkowitej należności opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Podniosła, że jest osobą schorowaną. Ponadto jest osobą bezrobotną. Ma długi i nie jest w stanie uiścić nałożonej na nią opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Poddane kontroli sądu postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. 2013, poz. 135 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Zgodnie z treścią art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo – terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłata ta obciąża rodziców solidarnie (art. 193 ust.2), przy czym ponoszą ją również rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została ograniczona lub zawieszona (art. 193 ust.6). Regulacja powyższa oznacza, iż stroną postępowania, dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka. Decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014r., II SA/Kr 1464/13, LEX nr 1453985, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 20-14 roku, I SA/Wa 2830/13, LEX 1446967). Z całą pewnością zatem nieuprawnione było prowadzenie postępowania jedynie z udziałem skarżącej. Stanowi to o naruszeniu prawa materialnego -powołanego wcześniej art. 193 § 1 ustawy o pieczy zastępczej, które ma wpływ na wynik postępowania. Uchybienie to stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.. Jak wynika z treści art. 193 ustawy, organ orzeka o ustaleniu opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać zatem należy, że zastosowanie do tego postępowania mają zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to także, że niemożność ustalenia adresu, miejsca pobytu ojca dziecka obligowała organ prowadzący postępowanie do wyznaczenia kuratora w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Celem unormowania jest zapewnienie wskazanej osobie właściwej reprezentacji, co umożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Cel ten musi być realizowany w toku całego postępowania. Przedstawicielowi takiemu organ doręcza pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu (art. 48 § 1 k.p.a.). Jest on legitymowany m.in. d składania wniosków dowodowych, czy kwestionowania decyzji. Przy tym to na organie ciąży obowiązek wykazania, iż w toku postępowania wyjaśniającego podjęto wszelkie prawem przewidziane środki do ustalenia miejsca pobytu ojca dziecka. W rozpoznawanej sprawi organ wprawdzie odwołuje się w uzasadnieniu do prób ustalenia adresu ojca dziecka, jednak w aktach brak jakichkolwiek przejawów tej aktywności. W żadnym przypadku zaś niemożność ustalenia miejsca pobytu ojca dziecka nie daje podstaw do obciążenia jedynie matki kosztami pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Organ zobowiązany był wszcząć postępowanie z udziałem obojga rodziców, a po wyczerpaniu możliwości ustalenia miejsca pobytu jednego z nich doprowadzić do ustanowienia kuratora w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Jednym ze środków, jakimi dysponuje organ w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o pieczy zastępczej jest wywiad środowiskowy, prowadzony na zasadach określonych w ustawie. z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.). Obowiązek przeprowadzenia wywiadu wynika wprost z unormowania zawartego w art. 11 ust.1 ustawy. Z akt postępowania ani z uzasadnień kwestionowanych decyzji nie wynika jednak, aby taki wywiad organy przeprowadziły. Wywiad środowiskowy służy ustaleniu sytuacji majątkowej, zdrowotnej, rodzinnej świadczeniobiorcy. Mógłby okazać się zatem pomocny także dla ustalenia miejsca pobytu drugiego z rodziców, nie można bowiem wykluczyć, że skarżąca jest w posiadaniu informacji pomocnych w prowadzeniu tych poszukiwań. Należy przypomnieć, ze organ administracji, prowadząc postępowanie wyjaśniające jest zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Wywiad środowiskowy jest środkiem dowodowym, który w rozpoznawanej sprawie, poza wyjaśnieniem być może miejsca pobytu ojca dziecka, służyłby wyjaśnieniu sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej. Sytuacja dochodowa i rodzinna rodziców ma również wpływ na uprawnienie do żądania umorzenia opłaty, jej odroczenia czy odstąpienia od ustalenia. Organy odwołują się wprawdzie w zakresie tych ustaleń do niezłożenia przez skarżącą wyjaśnień co do sytuacji majątkowej, nie zauważając jednak, że w aktach sprawy brak dowodu wysłania do niej wezwania do złożenia takowych. Brak wyjaśnień wspomnianych okoliczności faktycznych w takiej sytuacji, przy braku udokumentowania, że skarżąca została do nich zobowiązana, nie obciąża skarżącej, a organ. Przy jednoczesnym braku wywiadu środowiskowego stanowi to o jaskrawym naruszeniu zasady prawdy obiektywnej (cytowany wcześniej art. 7 k.p.a.), co stanowi przesłankę wyeliminowania zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ustalenie okoliczności związanych z sytuacją życiową rodziców dziecka, umieszczonego w pieczy zastępczej w niniejszym postępowaniu ma istotne znaczenie z uwagi na wnioski skarżącej zmierzające do uzyskania umorzenia opłaty czy też odstąpienia od jej ustalenia. Przy tym w ocenie sądu brzmienie przepisu art. 194 ust. 3 ustawy upoważnia do wniosku, że zastosowanie wspomnianych w nim ulg (odstąpienia, umorzenia, rozłożenia na raty, odroczenia terminu płatności), możliwe jest już na etapie niniejszego postępowania, a nie dopiero po ustatecznieniu się decyzji ustalającej opłatę. Stanowi ono bowiem część postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Kryteria zastosowania jednej z ww ulg określane są w uchwale Rady powiatu. Natomiast Starosta, orzekający w sprawie ustalenia wysokości opłaty i osób zobowiązanych do jej ponoszenia , na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty. W szczególności odstąpienie od ustalenia wymaga rozstrzygnięcia w tym postępowaniu, które wszczęte zostało w trybie art. 194 ust. 1 ustawy. Oznacza ono innymi słowy zaniechanie ustalenia wysokości opłaty, w istocie jej nieustalenie. Stąd wnioski skarżącej zmierzające do zwolnienia (jak pisze) jej z tego obowiązku winny zostać przez organ rozważone w tym postępowaniu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela tym samym poglądu, wyrażanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, iż dla zastosowania unormowania art. 194 ust.3 ustawy niezbędne jest uprzednie wydanie ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Na marginesie, w związku z wnioskami skargi wyjaśnić należy, że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozstrzygnięcia, stąd żądanie aby to sąd orzekł o umorzeniu należności jest oczywiście bezskuteczne. W rozpoznawanej sprawie organy orzekły o obowiązku ponoszenia opłaty za okres wsteczny. Jest to zgodne w ocenie sądu z intencją ustawodawcy i wykładnią celowościową zastosowanych przepisów. Obowiązek ponoszenia przez rodziców opłaty ustalany jest w drodze decyzji przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce (art. 194 ust.1 ustawy). Przepis ten odczytywany być winien wyłącznie jako norma określająca formę rozstrzygnięcia i właściwość organu. Z tej przyczyny fraza "przed umieszczeniem w placówce" dotyczy jedynie określenia właściwości starosty, obligowanego do wydania decyzji ("właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce"), nie zaś cezury czasowej dla wydania decyzji. Tego rodzaju wykładnia nawiązuje wprost do innych postanowień ustawy, które w ten sam sposób określają właściwość organów (np. art. 191 ust. 1, ust.10). Sugerowanie zaś w oparciu o powołany przepis, iż decyzja ustalająca opłatę dla skuteczności jej wydana poprzedzać winna umieszczenie w placówce, pozostawałoby w sprzeczności z celami ustawy, określonymi w jej preambule. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej oczekiwać na wydanie i uostatecznienie się decyzji o ustaleniu opłaty. W większości bowiem przypadków, orzeczenia o umieszczeniu w pieczy zastępczej podejmowane są niezwłocznie po zaistnieniu okoliczności, uzasadniających ingerencję organów właściwych dla ochrony dzieci i pomocy dla nich. Ograniczanie zaś możliwości wydawania decyzji o ustaleniu opłaty wyłącznie do sytuacji poprzedzających umieszczenie dziecka w pieczy zstępczej, przy jednoczesnym obowiązku niezwłocznego realizowania orzeczeń sądów o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, czyniłoby w istocie przepis o ustaleniu opłaty ponoszonej przez rodziców martwym. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty już po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej nie stanowi naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, że ustalenie wspomnianej opłaty ma charakter konstytutywny, mogąc skutkować wyłącznie na przyszłość. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika bowiem z przywołanego już art. 193 ust. 1 ustawy. Powstaje on z chwilą umieszczenia dziecka w placówce, nie zaś z momentem wydania decyzji, ustalającej jej wysokość. W niej bowiem dokonuje się wyłącznie konkretyzacji wysokości opłaty przy zastosowaniu ulg, o których mowa w art. 194 ust. 2 ustawy. W tym aspekcie zatem organom nie sposób zarzucić naruszenia przepisów ustawy. Jednakże doszło do niego w zakresie wskazanym wcześniej. Reasumując zatem, w odwołaniu do wcześniejszych rozważań, w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia zarówno prawa materialnego, kierując zobowiązanie do zapłaty jedynie do matki dziecka, jak i naruszenia przepisów postępowania, co doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności. Wady te dotyczą postępowania przed organem zarówno I jak i II instancji. Obliguje to sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazania co do wykładni powoływanych przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podejmą postępowanie z udziałem ojca dziecka bądź jego przedstawiciela/kuratora, jak i uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym w uzasadnieniu zakresie. B.A.