II SA/Łd 1108/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. W dniu 18 kwietnia 2005r. D. W. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o wypłatę ustawowych odsetek w związku z wypłatą po terminie świadczenia z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko P. K.. W dniu 27 kwietnia 2005 roku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował pisemnie skarżącą o braku podstaw prawnych do wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka wraz z odsetkami. Pismami z dnia 12 maja oraz 21 czerwca 2005r. D. W. ponownie zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o wypłatę odsetek z tytułu wypłaty przyznanego świadczenia z opóźnieniem oraz zażądała wskazania podstawy prawnej odmowy spełnienia jej żądania. Jako podstawę prawną umożliwiającą jej ubieganie się o przyznanie odsetek wskazała art. 476 i 481 Kodeksu cywilnego. Pismami z dnia 18 maja i 29 czerwca 2005r. przedstawiciel Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 kwietnia 2005r. oraz poinformował skarżącą, iż "sprawy związane ze świadczeniami rodzinnymi należą do sfery prawa administracyjnego i nie mają zastosowania tutaj przepisy kodeksu cywilnego." W dniu 9 września 2005r. D. W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym domagała się rozstrzygnięcia jej sprawy zgodnie z przepisami prawa i wypłaty należnych odsetek. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego w dniu 9 września 2005r., wskazując jako podstawę prawną art. 134 w związku z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji stwierdził, iż po otrzymaniu wniosku z dnia 18 kwietnia 2005r. żadne z pism kierowanych do skarżącej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. nie było decyzją administracyjną. Kolegium wskazało, że korespondencja kierowana do skarżącej nie odpowiadała wymaganiom art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozstrzygała bowiem sprawy odsetek za wypłatę świadczenia z opóźnieniem co do istoty i nie kończyła postępowania przed organem I instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku braku decyzji nie przysługiwało skarżącej odwołanie do organu wyższej instancji, które - zgodnie z art. 127 § 1 kpa - przysługuje stronie od decyzji administracyjnej wydanej w I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku braku decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odwołanie wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niedopuszczalne. W końcowej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, iż organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej jedynie w przypadku, gdy istnieje materialna podstawa do wydania rozstrzygnięcia. Wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie podstawy takie nie istniały, bowiem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) nie przewidują wypłat tych świadczeń wraz z odsetkami w przypadku zwłoki organu. W dniu 4 listopada 2005r. D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Skarżąca postawiła zarzut, iż organ I instancji, po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Łd 647/04, nie wydał decyzji w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. Wskazała ponadto, iż w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie wydał decyzji w sprawie wypłaty odsetek od świadczenia wypłaconego po terminie, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego oraz nie podało podstawy prawnej, na podstawie której odmówiono wypłaty żądanych odsetek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ II instancji stwierdził, iż żadne z pism kierowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. nie było decyzją administracyjną i nie rozstrzygało sprawy odsetek za wypłatę świadczenia z opóźnieniem. Organ nie uznał ponadto zarzutu skarżącej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło stanowiska w przedmiocie braku decyzji organu I instancji. Wskazał, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] potwierdzająca pouczenie, iż po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2004r. ( sygn. akt II SA/Łd 647/04 ) Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. zobowiązany był do wydania decyzji dotyczącej wypłaty D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę sąd, zgodnie z art. 134 § 1 wskazanej ustawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji lub postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała dany akt strona skarżąca. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdza, iż doszło do naruszenia art. 7-9 oraz art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, przy czym organy administracji publicznej obowiązane są do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., powołując się na art. 134 kpa, stwierdziło, iż w przypadku braku ostatecznego rozstrzygnięcia odwołanie do organu wyższego stopnia jest niedopuszczalne. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, iż organ II instancji potraktował pismo skarżącej jako odwołanie od decyzji, która nie została wydana i tym samym nie mogła wejść w życie. Wprawdzie zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000r. (V SA 235/00 LEX nr 81351) odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną, to należy jednakże zauważyć, iż pismo D. W. złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nazwane odwołaniem, nie zawierało niezbędnych elementów, w szczególności skarżąca nie wskazała orzeczenia, które kwestionuje, zwróciła się natomiast o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami prawa. Ogólny charakter pisma, a w szczególności zawarte w nim żądanie mogło wskazywać, iż wolą skarżącej było wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 kpa. W zaistniałej sytuacji organ II instancji, w ocenie Sądu, powinien wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnień. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych wniosek strony należy rozpatrywać zgodnie z jego treścią, nie zaś formą zewnętrzną czy tytułem ( por. np. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 1988r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988 z. 1 poz. 31, z dnia 10 listopada 1995r., SA/Gd 2442/94, LEX nr 27049, z dnia 5 grudnia 2001r., II SA/Gd 315/00, LEX nr 76101). W przypadku zaś, gdy pismo jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę, a w razie wątpliwości wezwanie strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. O tym bowiem, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane ( por. np. wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2002r., I SA 2188/00, LEX nr 81741, z dnia 13 listopada 1998r., II SA 1428/98, LEX nr 41815, z dnia 22 grudnia 1998r., III SA 4842/97, LEX nr 37160, z dnia 14 listopada 2001 r., V SA 552/01, LEX nr 84484, z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988r., III AZP 10/88, OSNC 1990, z. 9, poz. 116 ). Należy zauważyć, iż w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. W. stwierdziła, iż składa odwołanie, ponieważ nie otrzymała decyzji organu I instancji. Działanie organu I instancji nosi zatem znamiona bezczynności, przez którą należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji, jak i odmowę podjęcia czynności, w tym wydanie określonego aktu ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001r., I SAB 72/00, LEX nr 54526, z dnia 27 października 1998r., IV SAB 18/98, LEX nr 45691). W przypadku bezczynności organu stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego rzędu, które służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, co stanowi naruszenie art. 104 kpa, nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Nie jest natomiast załatwieniem sprawy w danej instancji wydawanie pism informujących stronę o niemożności rozpoznania sprawy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym brak podstawy prawnej uniemożliwia organom administracji wydanie decyzji. Sam ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie daje podstaw do tego, by na żądanie to odpowiadać pismem nie mającym cech decyzji. Oznacza jedynie bezzasadność żądania strony, która musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., IV SA 12/98, LEX nr 77609 ). Rozpatrując zatem pismo skarżącej zatytułowane "odwołaniem" Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w pierwszej kolejności ustalić przedmiot żądania D. W., a następnie stosownie do udzielonej przez skarżącą odpowiedzi zobowiązać organ I instancji do wydania decyzji bądź rozpatrzyć sprawę merytorycznie, stosownie do art. 138 kpa. Przytoczone powyżej okoliczności wskazują, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7-9, art. 104 i art. 134 i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 z 2002r., poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.