II SA/Łd 1108/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. M., T. M., E. M. i E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1098 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], umarzającej w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania przez T. M. i L. M. budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w O. przy ul. A 61b - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że na wniosek A. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowanie dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego z zatwierdzonym projektem budowlanym na wskazanej wyżej nieruchomości. Wskazaną decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji umorzył przedmiotowe postępowanie uznając, że stan prawny pomiędzy nieruchomościami o nr ewidencyjnych [...] i [...] jest nieuregulowany, zaś w dacie budowy spornego budynku mieszkalnego działka nr [...] nie była zabudowana. W odwołaniu od tej decyzji A. K. zarzucił organowi nadzoru budowlanego brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności uchylenie się od zebrania kompletnego materiału dowodowego. W aktach sprawy brak jest bowiem pozwolenia na budowę, szczegółowego projektu budowlanego, mapki zasadniczej wraz planem zagospodarowania terenu, rysunku projektu przyziemia wraz z wrysowanymi otworami okiennymi w ścianach. Brak tych dokumentów stanowi - w przekonaniu odwołującego - o samowoli budowlanej popełnionej przez T. i L. M. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] organ odwoławczy wyjaśnił, iż na podstawie protokółu oględzin nieruchomości T. i L. M. z dnia 10 lutego 2009 r., stwierdzono, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej "zblokowany" z budynkiem M. Ż., o wymiarach 13,47 m x 9,89 m. Budynek usytuowany jest w odległości 3,45 m i 3,42 m od nieruchomości A. K. W ścianie budynku od strony A. K. znajduje się sześć otworów okiennych (dwa w poziomie piwnic, cztery w poziomie parteru). W trakcie oględzin T. M. oświadczyła, że sporny budynek zrealizowano w latach 1977- 1978 i nie posiada ona projektu budowlanego, dziennika budowy i potwierdzenia jej zakończenia. Przedstawiła zniszczoną kopię decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] i oświadczyła, że nie przedłoży kserokopii dokumentów związanych z budynkiem oraz odmówiła podpisania protokołu. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, na podstawie jakich dowodów organ instancji ustalił numer decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku (decyzja z dnia [...] nr [...]), zwłaszcza, że w archiwach nie odnaleziono dokumentów dotyczących spornego budynku. Co więcej, w sytuacji, gdy T. M. odmówiła udostępnienia dokumentacji budowlanej, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było wezwanie jej w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego do przedłożenia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Brak tych dokumentów uniemożliwia ustalenie faktycznej daty budowy budynku oraz ocenę jego legalności, a w szczególności to, czy powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił również katalog stron przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działki jest nie tylko odwołujący, ale także jego żona K. K. Nadto budynek, którego dotyczy postępowanie stanowi zabudowę bliźniaczą, co oznacza że stronami postępowania powinni być również właściciele nieruchomości sąsiedniej. Wobec powyższych uchybień zasadnym było - w ocenie organu odwoławczego - uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż umorzenie postępowania w sprawie było co najmniej przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. i L. M. szeroko opisali dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując między innymi, że organ nie umożliwił im zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy i nie dał możliwości wypowiedzenia się co do ich treści przed wydaniem rozstrzygnięcia, nadto w zaskarżonej decyzji wskazano, iż sporny budynek znajduje się na nieruchomości nr [...], pod adresem ul. A 61 b, gdzie zamieszkują skarżący, zaś w treści pisma PINB 11 stycznia 2011r. wskazano iz budynek skarżących znajduje się na nieruchomości położonej przy ul A 61 a, co zdaniem skarżących wskazuje, iż dokumentacja zgromadzona w niniejszej sprawie zawiera sprzeczności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na śmierć skarżącego L. M. Kolejnym postanowieniem z dnia 5 października 2010r. WSA w Łodzi podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem T. M., E. B., T. M. i E. M., jako następców prawnych skarżącego L. M. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2011r. T. M. podniosła zarzut, że skarżących E. M. i T. M. nie powiadomiono o terminie rozprawy, zaś ona sama otrzymała zawiadomienie oznaczone nieprawidłowym numerem listu poleconego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami, stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki. Nadto artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia kwestionowanego aktu, sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu i w sposób określony w cytowanym przepisie. Jednocześnie sąd podziela zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację co do istotnych błędów, których dopuścił się organ pierwszej instancji, a w konsekwencji - co do konieczności wyeliminowania decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, iż organ odwoławczy - stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany art. 15 k.p.a., dwuinstancyjny tryb postępowania. Powyższe stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008r., w sprawie o sygn. II GSK 88/08, Lex nr 483732. W przedmiotowej sprawie sąd podziela stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg osób, które winny, jako strony - z uwagi na posiadanie interesu prawnego, brać udział w niniejszym postępowaniu, co jest dostateczną przesłanką do stwierdzenia, że zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Organ pierwszej instancji prowadził bowiem postępowanie jedynie z udziałem A. K. oraz T. i L. M., w sytuacji gdy z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielami nieruchomości, którym służy przymiot strony winny być dodatkowe osoby, jak K. K., M. Ż. oraz następcy prawni J. Ż., a także E. B. i A. B. Nadto wobec faktu, iż w dniu 17 maja 2010r. zmarł L. M. organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie winien wziąć wskazaną okoliczność pod uwagę, ustalając krąg stron postępowania. Pominięcie w/w osób doprowadziło do naruszenia art. 28 i art. 8 art. 9 i art. 10 k.p.a. Sąd podziela ponadto zarzut organu odwoławczego pod adresem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., iż w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że realizacja inwestycji dokonana przez T. i l. M. była zgodna z obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, iż skarżąca w toku przeprowadzonego postępowania nie legitymowała się żadnymi dokumentami potwierdzającymi legalność budowy budynku mieszkalnego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2009r. T. M. oświadczyła, iż nie posiada żadnych dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem, tj. pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, dziennika budowy, zawiadomienia o zakończeniu budowy, a jedynym dokumentem który okazał, była zniszczona kopia decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] Oświadczenie takie i zniszczona kopia decyzji z 1977r. nie mogło być podstawą do przyjęcia, iż obiekt zrealizowano zgodnie z obowiązującymi w okresie budowy przepisami. Organ winien bowiem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, kiedy inwestycja została zrealizowana, czy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, czy w trakcie realizacji obiektu nie doszło do odstępstw od tego pozwolenia i dopiero wówczas ewentualnie prowadzić postępowanie naprawcze. Niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi z uwzględnieniem całego materiału dowodowego ( ar. 80 k.p.a. ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 642/07, Lex nr 445355 ). Wobec powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem wynikającym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego, było co najmniej przedwczesne. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez T. M. na rozprawie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie T. M. działa także jako pełnomocnik T. M. (pełnomocnictwo k – 69 akt sądowych) oraz E. M. (pełnomocnictwo k – 70 akt sądowych) zatem od momentu złożenia do akt dokumentów pełnomocnictwa należy uznać, że zarówno T. M. jak i E. M. byli reprezentowani przez swego pełnomocnika - T. M., bowiem udzielone pełnomocnictwa w toku postępowania przed Sądem nie zostały odwołane. T. M. i E. M. ustanowili również T. M. pełnomocnikiem do doręczeń pism. Zgodnie z dyspozycją art. 67 § 5 p.p.s.a. Sąd winien doręczyć pisma w postępowaniu sądowym pełnomocnikowi strony, i tak też w niniejszym postępowaniu uczynił, wysyłając zawiadomienie o rozprawie dla T. M., jako skarżącej oraz jako pełnomocnika skarżących T. M. i E. M. Powyższego nie może podważyć okoliczność odmowy przyjęcia przez T. M. przesyłki zawierającej w/w zawiadomienia o rozprawie, szczególnie w sytuacji, gdy T. M. stawiła się na rozprawie, gdzie reprezentowała zarówno siebie, jak i działała w imieniu T. M. i E. M., jako ich pełnomocnik. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób pozwalający na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i dlatego skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.o.