II SA/Łd 1117/14

Dnia 11 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [.], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w części dotyczącej punktu 2 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu M. L. G., M. P., B. P., A. Z. i G. P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Ł. w łącznej kwocie: 12.993,49 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzednich właścicieli nieruchomości aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...], wyliczonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, z uwzględnieniem działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, stosownie do udziałów w następującej wysokości: M. L. G. - kwota 6.496,73 zł, M. P. - kwota 1.624,19 zł, B. P. - kwota 1.624,19 zł, A. Z. - kwota 1.624,19 zł, G. P. - kwota 1.624,19 zł. Wpłaty powyższej kwoty należy dokonać jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz Gminy Ł. na wskazany rachunek bankowy. Do skutków zwłoki oraz opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w pozostałym zakresie wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o: 1. zwrocie na rzecz M. L. G. w udziale 1/2 części, M. P. w udziale 1/8 części, B. P. w udziale 1/8 części, A. Z.w udziale 1/8 części i G. P. w udziale 1/8 części, nieruchomości położonej w Ł., obr. [...], przy ul. A, składającej się z działek aktualnie oznaczonych numerami 66/6 o pow. 0,0611 ha i nr 66/7 o pow. 0,0122 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta Ł., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Przywrócenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz ww. osób, w udziałach im przysługujących, następuje z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim, znajduje się w dniu jej zwrotu, 2. zwrocie przez M. L. G. w udziale 1/2 części, M. P.w udziale 1/8 części, B. P. w udziale 1/8 części, A. Z. w udziale 1/8 części i G. P. w udziale 1/8 części na rzecz Gminy Miasto Ł. łącznej kwoty: 12.993,49 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzednich właścicieli nieruchomości aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 28 stycznia 1976 r., proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, z uwzględnieniem działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Wpłaty łącznej kwoty w wysokości: 12.993,49 zł, należy dokonać jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz Gminy Ł.. Do skutków zwłoki oraz opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią art. 370 Kodeksu cywilnego, za spełnienie świadczenia osoby zobowiązane odpowiadają solidarnie. 3. Prawomocna decyzją stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Ł. oraz w księdze wieczystej, 4. Decyzja z dniem, w którym stanie się ostateczna, zatwierdza podział dz. ozn. numerem 66 o pow. 0,6105 ha, położonej w Łodzi (obr. [...]), przy ul. A, m.in. na dz. nr 66/6 o pow. 0,0611 ha i nr 66/7 o pow. 0,0122 ha, zobrazowane na mapie z projektem podziału nieruchomości, zaewidencjonowanej w [...] Ośrodku Geodezji w Ł. w dniu 18 lipca 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w związku z zamiarem zbycia nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], ul. A, ozn. nr ewid. 66 poinformowano byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości w części odpowiadającej dawnym działkom nr 25/4 i nr 25/6. W wyznaczonym terminie M. L. G., M. P., B. P., A. Z. i G. P. wystąpili z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości i udokumentowali, że są spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości. Do akt sprawy załączono postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi: sygn. akt [...] z dnia 7 sierpnia 2012 r. stwierdzające, że spadek po P. P. nabyli W. P., M. L. G., M. P. po 1/3 każde z nich, zaś po W. P. – M. L. G. i M. P. po 1/2 oraz sygn. [...] z dnia 14 listopada 2012 r. stwierdzające, że spadek po M. P. na podstawie ustawy nabyli M. P., B. P., G. P. i A. Z. po 1/4 części spadku każde z nich. Przedmiotowa nieruchomość (dawne działki nr 25/4 i 25/6) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od W. i P. małżonków P. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 28 stycznia 1976 r. na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę osiedla mieszkaniowego "B". Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że w latach 1978-1980 na terenie obrębu [...] dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku którego dawne działki nr 25/4 i 25/6 weszły w skład działki oznaczonej numerem 66 o łącznej pow. 0,6105 ha. Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zlecił geodecie wykonanie podziału geodezyjnego działki ze względu na konieczność wyodrębnienia archiwalnych działek nr 25/4 i 25/6 w granicach obecnej działki nr 66. Na mapie z projektem podziału nieruchomości nr ewid. 2/4290 z dnia 18 lipca 2013 r. oznaczono działki nr 66/6 o pow. 0,0611 ha i nr 66/7 o pow. 0,0122 ha. Organ I instancji ustalił również, że na cel wywłaszczenia pn. budowa przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "B" przeznaczono całą nieruchomość o pow. 6105 m2, odpowiadającą działce nr 66 (przed jej obecnym podziałem), w skład której to działki weszły wywłaszczone działki oznaczone uprzednio numerami 25/4 i 25/6. Zdaniem organu I instancji zbędność przedmiotowych działek na cel wywłaszczenia, jakim była budowa przedszkola, winna być oceniana całościowo w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji, nie zaś wyrywkowo, poprzez dopasowanie obecnego stanu poszczególnych fragmentów działki nr 66 do zapisów graficznych na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu z 1975 r. Prezydent podniósł, że budowa przedszkola obejmowałaby nie tylko sam budynek przedszkola wraz z zapleczem kuchennym i administracyjnym, ale również tereny zielone przy przedszkolu, place zabaw dla dzieci, parkingi, czy też ciągi komunikacyjne i infrastrukturę techniczną towarzyszącą tej inwestycji. Nie mniej wszystkie te elementy winny być zrealizowane w sposób zamierzony i być funkcjonalnie powiązane z celem wywłaszczenia - przedszkolem, nie zaś powstać niejako "przy okazji". Cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle i rozszerzające interpretowanie go byłoby sprzeczne z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakazującym przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości na inne cele niż służące wywłaszczeniu. Organ I instancji stwierdził, iż wizja na działce nr 66 (obejmującej wywłaszczone działki nr 25/4 i 25/6) jednoznacznie potwierdziła, że wyżej omawiana budowa przedszkola nie została na niej zrealizowana, wobec czego obecne działki nr 66/6 i 66/7 należało uznać za zbędne na cel wywłaszczenia i zwrócić spadkobiercom ich poprzednich właścicieli. Ponadto Prezydent stwierdził, że obecność na nieruchomości infrastruktury (przewody elektryczne, telekomunikacyjne, kanalizacyjne itd.) nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta Ł. zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ponieważ z ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] nr [...] wynika, że przedmiotowe działki znalazły się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem 121A. Z powyższego planu wynika, że budynek usytuowany został na części działki nr 66, a obecnie jest to działka nr 66/3. W pozostałym zakresie działka nr 66 miała być zagospodarowana w sposób wskazany na przywołanym planie, tj. część działki miała być zajęta pod teren zielony - lasek, część pod infrastrukturę osiedla. Zdaniem odwołującego z planu nie wynika, żeby działki miały zostać w jakiś szczególny sposób zagospodarowane. Plan nie przewidywał również powstania na nich budynku, co najwyżej towarzyszącej infrastruktury. Obecnie teren działki jest zadbany, porośnięty zielenią osiedlową i w części krzewami, zaś przez działkę nr 66/6 w dwóch miejscach przebiega chodnik betonowy. W związku z tym, że obok na działkach powstało osiedle mieszkaniowe, a towarzysząca infrastruktura znajdująca się na działkach podlegających zwrotowi jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego osiedla, jej urządzenie - zdaniem odwołującego - stanowi realizację celu wywłaszczenia. Przedszkole miało powstać w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego, a zatem nie może istnieć bez towarzyszącej infrastruktury, a także terenu zielonego, placu zabaw przeznaczonego dla dzieci. Wprawdzie budynek przedszkola nie powstał, jednakże istnienie terenu zielonego na rzeczonej działce nie stoi w sprzeczności z ustaleniami planu i stanowi realizację celu określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego, co w rezultacie uniemożliwia zwrot nieruchomości. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 2 decyzji i w tym zakresie zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Ł. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 12.993,49 zł: M. L. G. - 6.496,73 zł, M. P. – 1.624,19 zł, B. P. - 1.624,19 zł, A. Z. - 1.624,19 zł, G. P. - 1.624,19 zł, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.", podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na brzmienie art. 216 u.g.n., wywodząc, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta od W. i P. małżonków P. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 28 stycznia 1976 r. na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę osiedla mieszkaniowego "B". Według organu II instancji cel wywłaszczenia należy określić możliwie precyzyjnie. Stosownie do ustaleń organu I instancji z ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania tego terenu, zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] wynika, iż przedmiotowe działki znalazły się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem 121A. Jak prawidłowo wskazał organ I instancji na podstawie wniosku nr ZGT.II.824/S/78 z dnia 16 maja 1978 r. decyzją z dnia [...] nr [...] Rejonowego Zarządu Gospodarki terenami w Ł. dokonano przekazania nieruchomości o łącznej pow. 6105 m2 (w tym przedmiotowych działek) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego Ł. z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "B". W dniu 6 września 2013 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości i ustalono, że teren jest niezabudowany, porośnięty trawą, zaś przez działkę nr 66/6 przebiega w dwóch miejscach fragment chodnika betonowego. Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta S., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, że na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem organu II instancji z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod budowę przedszkola realizowanego w ramach osiedla "B". Powyższe ustalenia potwierdza przywołany wniosek Zarządu Terenami m. Ł. z dnia 16 maja 1978 r., gdzie wskazano wyraźnie, że działki nr 25/4 i 25/6 przeznaczone są pod budowę przedszkola realizowanego w ramach osiedla "B". Również we wspomnianej decyzji z dnia [...] potwierdzono, iż działki nr 25/4 i 25/6 zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] znajdują się w graniach lokalizacji budowy przedszkola realizowanego w ramach osiedla "B". Z przytoczonych dokumentów wynika więc, że cały teren o pow. 6105 m2 odpowiadający działce nr 66, w skład którego weszły również przedmiotowe działki, przeznaczony był pod budowę przedszkola. Skoro na przedmiotowym terenie nie zrealizowano celu w postaci budowy przedszkola nie można też stwierdzić, że na nieruchomości powstała jakakolwiek infrastruktura towarzysząca. W tym stanie rzeczy błędne są zarzuty odwołania jakoby plan realizacyjny nie przewidywał, by przedmiotowe działki miały zostać w jakiś szczególny sposób zagospodarowane oraz, że powstała tam infrastruktura przesądza o realizacji celu wywłaszczenia na tym terenie. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że budowa przedszkola obejmowałyby poza samym budynkiem także tereny zielone przy przedszkolu, place zabaw dla dzieci, czy też ciągi komunikacyjne. Przywołane elementy infrastruktury przedszkola powiązane funkcjonalnie z celem wywłaszczenia - w ocenie organu odwoławczego - stanowiłyby realizację celu wywłaszczenia. Nie można jednakże mówić o niezbędności przedmiotowych działek w kontekście instytucji zwrotu nieruchomości w sytuacji, kiedy przedszkole w ogóle nie powstało. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że Prezydent słusznie wskazał, iż przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Podzielił także stanowisko organu I instancji, że obecność na nieruchomości infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz danych właścicieli. Przywołując następnie regulację art. 140 ust. 1, 2 i 4, art. 217 ust. 2 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 22 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy G. S. sporządził dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy, sprostowany i uzupełniony w dniu 31 grudnia 2013 r. Według operatu wartość rynkowa części gruntu podlegającego zwrotowi według stanu na dzień zwrotu wyniosła 29.569 zł (733 m2 x 40,34 zł/m2). Znajdujące się na nieruchomości fragmenty chodnika wyceniono na 118 zł, zaś trawnik na 4.368 zł. Zatem wartość nieruchomości na dzień zwrotu wyniosła 34.055 zł. Z kolei wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia wyniosła 29.714 zł. Stąd wartość nieruchomości wzrosła z tytułu działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu o 4.341 zł. Wartość zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem zwrotu wyniosła - 8.652,49 zł, zaś aktualna wartość rynkowa działki - 299.152,00 zł. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wartość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Wysokość kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi wzrosła o 4.341,00 zł z uwagi na zwiększenie wartości działek na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony, ponieważ jest kompletny i rzetelny. Jednakże - zdaniem organu II instancji - Prezydent mylnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, wskazując, że stosownie do treści art. 370 Kodeksu cywilnego za spełnienie niniejszego świadczenia osoby zobowiązane odpowiadają solidarnie. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do zobowiązania osób, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości, do solidarnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia. Zobowiązanie solidarne powstaje tylko wtedy, jeżeli tak stanowi przepis ustawy, natomiast przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego uregulowania nie zawiera. Z tego też powodu organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta w tym zakresie i orzekł o odpowiedzialności za zwrot odszkodowania zgodnie z udziałami spadkobierców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto Ł., reprezentowana przez radcę prawnego M. Ł., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucając naruszenie: 1. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, 2. art. 141 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezabezpieczenie w decyzji wierzytelności Miasta Ł. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W motywach skargi strona skarżąca powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych wykazała, że została ona podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych wynika mianowicie, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 1-3 u.g.n.). W rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu (art. 139 u.g.n.). W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.). Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest - po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie oraz po drugie - ustalenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle rozważanych zagadnień ugruntował się jednolity pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2955/12 - Lex nr 1356997). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1558/10 - Lex nr 1068429). Sąd przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości bez wątpienia wystąpiły podmioty do tego uprawnione, a mianowicie M. L. G., M. P., B. P., A. Z. i G. P., będący następcami prawnymi pierwotnych właścicieli nieruchomości – W. i P. małżonków P.. Następstwo prawne udokumentowali oni postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt [...] stwierdzającym, że spadek po P. P. nabyli W. P., M. L. G., M. P. po 1/3 każde z nich, zaś po W. P. – M. L. G. i M. P. po 1/2 oraz postanowieniem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. [...] stwierdzającym, że spadek po M. P. na podstawie ustawy nabyli M. P., B. P., G. P. i A. Z. po 1/4 części spadku każde z nich. Prawidłowość ustaleń w tym zakresie nie była zresztą kwestionowana przez strony postępowania. Akta sprawy dowodzą również, że w toku postępowania administracyjnego organy orzekające obu instancji rzetelnie skompletowały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo oceniły, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Okolicznością niesporną jest, że przedmiotowa nieruchomość obejmująca dawne działki nr 25/4 i 25/6 została nabyta przez Skarb Państwa od W. i P. małżonków P. mocą aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 28 stycznia 1976 r. na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę osiedla mieszkaniowego "B". W latach 1978-1980 na terenie obrębu [...] dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku którego dawne działki nr 25/4 i 25/6 weszły w skład działki oznaczonej numerem 66 o łącznej pow. 0,6105 ha. Organ I instancji, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zlecił geodecie wykonanie podziału geodezyjnego działki ze względu na konieczność wyodrębnienia archiwalnych działek nr 25/4 i 25/6 w granicach obecnej działki nr 66. Na mapie z projektem podziału nieruchomości nr ewid. 2/4290 z dnia 18 lipca 2013 r. oznaczono działki nr 66/6 o pow. 0,0611 ha i nr 66/7 o pow. 0,0122 ha. Bezspornym jest również, że w świetle ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania tego terenu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] nr [...] przedmiotowe działki znalazły się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem 121A, zaś na podstawie wniosku Rejonowego Zarządu Gospodarki terenami w Ł. z dnia 16 maja 1978 r. nr ZGT.II.824/S/78, decyzją z dnia [...] nr [...] dokonano przekazania nieruchomości o łącznej pow. 6105 m2 (w tym przedmiotowych działek) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego Ł. z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "B". Z przeprowadzonych w dniu 6 września 2013 r. oględzin nieruchomości i sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że działka nr 66/6 w całości jest porośnięta trawą, zaś na działce nr 66/7 oprócz trawy rosną krzewy ozdobne. Stwierdzono również, że trawnik jest strzyżony, zaś krzewy rosną w jednym szeregu. W świetle powyższych okoliczności zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów administracyjnych obu instancji, że cała nieruchomość nr 66 o powierzchni 6105 m2, w skład której weszły także działki nr 66/6 i 66/7 (dawne działki nr 25/4 i 25/6) przeznaczona była pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "B", które bezspornie nie zostało zrealizowane. Cel wywłaszczenia - jak trafnie zauważyły organy - powinien być rozumiany ściśle. Wobec tego zbędność przedmiotowych działek na cel wywłaszczenia została w świetle art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. prawidłowo kompleksowo oceniona w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji, a nie wyrywkowo - jak oczekiwała tego strona skarżąca - poprzez dopasowanie obecnego stanu zagospodarowania poszczególnych fragmentów działki nr 66 do zapisów graficznych na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu z 1975 r. Trafna jest także w tej sytuacji argumentacja organów, że budowa przedszkola w rzeczy samej obejmowałaby nie tylko sam budynek przedszkola wraz z zapleczem kuchennym i administracyjnym, ale również tereny zielone przy przedszkolu, place zabaw dla dzieci, parkingi, czy też ciągi komunikacyjne i infrastrukturę techniczną towarzyszącą tej inwestycji, które powinny zostać zrealizowane w sposób zamierzony i być funkcjonalnie powiązane z celem wywłaszczenia w tym wypadku z przedszkolem. Błędne są tym samym wywody strony skarżącej, że skoro na sąsiednich działkach powstało osiedle mieszkaniowe, a towarzysząca infrastruktura znajdująca się na działkach podlegających zwrotowi jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego osiedla, to jej urządzenie stanowi realizację celu wywłaszczenia. Nie jest również przekonująca argumentacja strony skarżącej o realizacji celu wywłaszczenia, poprzez istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego, co bez wątpienia pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu, pomimo tego, że budynek przedszkola nie powstał. Reasumując, chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię. Na marginesie dodać trzeba, że w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. skierowanym do G. P. P., informującym o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta Ł. twierdził, że ze wstępnego rozpoznania sprawy wynika, że zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też zmiana jego stanowiska w toku postępowania administracyjnego w tej kwestii i formułowane w związku z tym zarzuty jest niezrozumiała. W ocenie sądu nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego, sprostowanego i uzupełnionego w dniu 31 grudnia 2013 r. pod kątem zgłoszonych przez strony postępowania zastrzeżeń, na podstawie którego organy ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców na rzecz Gminy Miasto Ł.. Podkreślić trzeba, że w trakcie rozprawy w dniu 6 lutego 2014 r. strony zapoznały się z ostateczną postacią operatu i przedstawioną waloryzacją odszkodowania podlegającego zwrotowi na dzień 31 października 2013 r., nie wnosząc do niego żadnych uwag. Faktem jest również, że organ I instancji błędnie zredagował punkt 2 decyzji odwołując się do regulacji art. 370 Kodeksu cywilnego, zaś Wojewoda zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sanował błąd decyzji pierwszo-instancyjnej, uchylając ją w punkcie drugim i orzekając w tym zakresie o zobowiązaniu M. L. G., M. P., B. P., A. Z. i G. P. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Ł. odszkodowania wypłaconego za zwracaną nieruchomość, stosownie do posiadanych przez wspomniane wyżej osoby udziałów w zwracanych nieruchomościach. Sąd odnosząc się w tym miejscu do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego braku w osnowie decyzji rozstrzygnięcia odnośnie zabezpieczenia wierzytelności Miasta Ł. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku tutejszego sądu z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 223/11 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), uznając że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie bowiem do treści art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy, zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Wobec tego należy stwierdzić, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Gminie Miasto Ł., jako stronie postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 111 § 1 k.p.a. przysługiwało prawo wniesienia, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, żądania jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia w kwestionowanym zakresie. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś żaden z zarzutów skargi nie mógł rzutować na wynik sprawy. W tej sytuacji sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.