II SA/Łd 112/17

Dnia 27 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 59 w związku z art. 58, art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." - odmówiło R.D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], o uznaniu wnioskującego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 58 § 1 i 2 k.p.a., warunkiem przywrócenia terminu jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) uprawdopodobnienie przez osobą zainteresowaną braku swojej winy; 2) wniesienie przez zainteresowanego - wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; 3) dochowanie 7-dniowego terminu (nieprzywracalnego) od ustania przyczyn uchybienia do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) jednoczesne dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Brak którejkolwiek z powołanych powyżej przesłanek uzasadnia odmowę przywrócenia terminu. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie R.D. nie uprawdopodobnił braku swojej winy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że uprawdopodobnienie, będące środkiem zastępczym dowodu, winno dawać wiarygodność twierdzenia o danym fakcie. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy można mówić wyłącznie wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Organ II instancji wyjaśnił, że R.D. w swoim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] znak: [...], wskazał, iż uchybienie w terminie do wniesieniu odwołania jest konsekwencją niewłaściwego doręczenia mu tej decyzji, gdyż cała korespondencja (w tym również zaskarżona decyzja) kierowana była na adres Ł., ul. A. nr 12 m. 1, podczas gdy wnioskodawca od dnia 18 stycznia 2013r. nie jest zameldowany pod tym adresem. Kolegium zauważyło, że R.D. w swoim wniosku wyraźnie wskazywał, że od dnia 18 stycznia 2013r. nie tyle nie mieszkał pod tym adresem, lecz nie był tam zameldowany, co wyraźnie koresponduje ze stwierdzeniem organu I instancji, iż R.D. od dnia 18 stycznia 2013r. nie posiada na terenie Miasta Ł. zarówno zameldowania na pobyt stały, jak i czasowy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy rozdziału 8 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Doręczenia" nie utożsamiają doręczenia z adresem zameldowania, lecz z miejscem zamieszkania (mieszkaniem). Dodatkowo organ II instancji powołał się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 627), który stanowi, iż osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zdaniem organu II instancji, na tle powyższej normy, zauważyć należy, że pomimo, iż w dokumencie prawa jazdy posiadanym przez R. D. jako miejsce zamieszkania wskazane było: Ł. ul. A. nr 12 m. 1, to po dniu 18 stycznia 2013r. (kiedy to miało miejsce wymeldowanie), R.D. nie zgłosił do organu I instancji zmiany miejsca zamieszkania, co pozwala sądzić, że jego adres zamieszkania w żadnym razie nie uległ zmianie. Zdaniem Kolegium, R.D. nie przedstawił żadnych dowodów uprawdopodobniających wskazaną przyczynę niezachowania terminu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba, że przyczyna ta jest powszechnie znana. W ocenie organu odwoławczego, samo powołanie się na powyższe stwierdzenie, nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stanowi oczywisty przykład swoistego zaniedbania w prowadzeniu własnych spraw. Tym samym powoływanie się na okoliczności wskazane we wniosku nie stanowi uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ze wskazanych przyczyn, z uwagi na to, że wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie spełnia łącznie przesłanek z art. 58 k.p.a., Kolegium odmówiło uwzględnienia wniosku strony o przywrócenie uchybionego terminu. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył R.D. , zarzucając rażące naruszenie prawa. Podniósł bowiem, że niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, czego organ nie ustalił w sposób prawidłowy, naruszając art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podniósł również zarzuty związane z wadliwością decyzji organu I instancji, wywodząc, iż organ ten nieprawidłowo ustalił czy dłużnik alimentacyjny nie wywiązuje się z zobowiązań alimentacyjnych ze swojej winy, czy też jest to wynikiem innych obiektywnych i niezależnych od skarżącego okoliczności. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że decyzja organu I instancji nigdy nie została mu doręczona. W okresie, w którym toczyło się postępowanie skarżący nie był zameldowany pod adresem ul. A. nr 12 m. 1 w Ł.(był zameldowany pod tym adresem do dnia 18 stycznia 2013 roku). Wobec tego niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło z przyczyn niezależnych skarżącego. Następnie skarżący przytoczył treść art. 58 § 1 k.p.a. i stwierdził, że istniały wszelkie podstawy do przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, skutkując uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji winno być złożone w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W razie uchybienia terminu należy natomiast przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.) Podkreślić wszakże należy, że instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach uchybienia terminu. Jeżeli natomiast rozstrzygnięcie nie zostało prawidłowo doręczone, nie ma podstaw do konkluzji o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a w konsekwencji rozstrzygania o jego przywracaniu. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1998r., sygn. akt I SA 1495/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 45704, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 18/07, Lex nr 325307). Szczegółowe uregulowanie prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte jest w przepisach rozdziału VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi, lub pełnomocnikowi (§ 2). W myśl art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( § 2), a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie natomiast do treści art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1, że), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§2). Nadto w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3), zaś doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Wobec tego podstawowym warunkiem zastosowania przytoczonego wyżej przepisu jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. (adresat był nieobecny w miejscach wskazanych w tym przepisie – mieszkaniu, miejscu pracy lokalu organu) i art. 43 k.p.a. (doręczyciel w przypadku nieobecności adresata nie zastał również dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, bądź osoby te nie podjęły się oddania pisma adresatowi). Przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wymogi określone tym przepisem. Aby wszakże skorzystać ze wskazanej wyżej fikcji doręczenia, nie może być wątpliwości, że adres strony, na który skierowano korespondencję jest prawidłowy. W rozpoznawanej sprawie natomiast skarżący podnosi, iż kierowanej doń przez organ I instancji korespondencji nie otrzymał, zaś pod adresem przy ul. A. nr 12 m.1, na który organ kierował doręczenia, nie jest od dnia 18 stycznia 2013r. zameldowany. Konieczne było zatem ustalenie, czy wymeldowanie ze wskazanego wyżej lokalu oznaczało równocześnie, że skarżący przestał pod tymże adresem zamieszkiwać. Doręczenie, jak wyżej wskazano, możliwe jest bowiem w miejscu zamieszkania strony, które niekoniecznie musi być jej miejscem zameldowania. Jeśli zatem skarżący, pomimo wymeldowania, pod wskazanym adresem zamieszkiwał, brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Jeśli zaś wymeldowanie wiązało się także ze zmianą miejsca zamieszkania, zastosowanie fikcji doręczenia było nieuprawnione. Wprawdzie przepis art. 41 § 1 k.p.a. obliguje strony do informowania organu o zmianie miejsca zamieszkania, jednakże dotyczy to sytuacji w toku postępowania. Prawidłowe zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a. tj. uznanie doręczenia pod dotychczasowym adresem za skuteczne, uzależnione jest ponadto od uprzedniego poinformowania stron postępowania o obowiązku zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu i skutkach zaniechania w tym zakresie. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016r., sygn. akt III SA/Po 363/16, w Warszawie z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2640/13, w Gdańsku z dnia 22 września 2010r., sygn. akt II SA/Gd 364/10, w Ł.z dnia 10 sierpnia 2016r., sygn. akt III SA/Łd 358/16 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Jak zatem wynika z treści przywołanego wyżej przepisu, skutek prawny doręczenia pisma pod dotychczasowym adresem zachodzi tylko wtedy, gdy strona, pomimo pouczenia, nie dopełniła obowiązku poinformowania organu o zmianie swojego adresu, ale wyłącznie w toku trwającego już postępowania. Skoro zatem w świetle art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie – to zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu jest pierwszym pismem w sprawie, w którym winno być zawarte pouczenie o treści art. 41 k.p.a. Dopiero zatem od tej chwili można mówić o skutkach prawnych niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w tym przepisie. W kontrolowanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 15 kwietnia 2014r. zostało wysłane do skarżącego na ul. A. nr 12/1, [...] Ł. Jednakże przesyłka, zawierająca to zawiadomienie wróciła do organu z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie". Jeśli zatem już w tej dacie skarżący pod wskazanym adresem nie zamieszkiwał (a wymeldowany został, jak wyżej wspomniano, już 18 stycznia 2013r.), tryb doręczenia fikcyjnego, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a., nie mógł mieć zastosowania. Organ, dysponując, jako podmiot prowadzący ewidencję ludności, wiedzą o wymeldowaniu R.D. spod wskazanego adresu, winien był okoliczności te wyjaśnić, nie zaś kontynuować postępowanie, dokonując wszystkich doręczeń przez awizo, pod adresem, którego prawidłowość, z uwagi na wymeldowanie skarżącego, mogła budzić uzasadnione wątpliwości. Rozważania organu odwoławczego, opierające o treść art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, są dla powyższej oceny bez znaczenia. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem jedynie obowiązek informowania właściwego organu o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w prawie jazdy, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Ewentualne uchybienie temu obowiązkowi, mogące rodzić skutki prawno-karne, nie ma jednak żadnego wpływu na skuteczność doręczenia we wszczynanych i toczących się postępowaniach administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi, związane z wadliwością decyzji organu I instancji, nie mogły być natomiast przedmiotem rozpoznania, z uwagi na przedmiot zaskarżenia (postanowienie o charakterze procesowym), który wykluczał możliwość jednoczesnego skontrolowania decyzji merytorycznej. Po myśli art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1714) przyznano zaś pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie w kwocie 240 zł., powiększone o należny podatek od towarów i usług, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty te nie zostały pokryte nawet w części. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające dla ustalenia prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], w zależności od wyników tych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie (odpowiednio procesowe lub merytoryczne), uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne i wskazania. IB