II SA/Łd 112/24

Dnia 22 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 listopada 2023 roku znak: GN-III.7581.401.2022.KR w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za udział w części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Łódzki, decyzją z 30 listopada 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 30 sierpnia 2022 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 13.027,85 zł za udział wynoszący 3/40, w części nieruchomości o pow. 132,75 m2, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z 4 czerwca 1968 r., [...], położonej w Ł. przy ul. [...] róg [...] i przyznaniu ww. odszkodowania w całości na rzecz B.K., jednocześnie orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji o ustalenie wspomnianego odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z 30 sierpnia 2022 r., na podstawie 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021 poz. 1899 - u.g.n.), ustalił na rzecz B.K. wymienione wyżej odszkodowanie w wysokości 13.027,85, zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na wniosek B.K. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, stanowiącą uprzednio współwłasność D.M. w udziale 3/4. Zgodnie z załączonymi do wniosku postanowieniami Sądu Rejonowego w P.: z [...] stycznia 1976, z [...] października 2011, z [...] lutego 2013 r. spadek po D.M., nabyła między innymi B. K. Starosta ustalił, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 4 czerwca 1968 r., wydanym na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1 , art. 8 ust. 7, 12, 13, 14, 20, 21, 22, 28 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.) wywłaszczono nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] róg [...]. Organ pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 8 ust. 7 ww. ustawy jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25 % jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczonego gruntu, która przekracza 25 %. Dodał, że przywołanym orzeczeniem przejęto na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...] róg [...] o pow. 476 z całości 709 m2. Jednocześnie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi orzekło o przyznaniu odszkodowania za część gruntu przekraczającego 25% czyli pow. 299 m2, a przejęcie prawa własności do 177 rn2 przez Skarb Państwa nastąpiło nieodpłatnie zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia. D.M. był współwłaścicielem do 3/4 udziału w przedmiotowym gruncie, co odpowiada powierzchni 132,75 m2 przejętej bez odszkodowania. Zdaniem organu spełnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek do żądania wypłaty odszkodowania skutkuje koniecznością zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i dokonania tej wypłaty. Odszkodowanie ustalono w oparciu o operat szacunkowy z 27 kwietnia 2022r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym na dzień 4 czerwca 1968 r. stanem prawnym wypłacono odszkodowanie za grunt wywłaszczony o pow. 299 m2 . Zatem powierzchnia gruntu wywłaszczona pod poszerzenie drogi, za którą nie zostało wypłacone odszkodowanie wynosi 177 m2 z czego za udział należący uprzednio do D.M. wynoszący 3/4 przysługuje odszkodowanie za 132,75 m2. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości określono na 1308,51 zł. Odszkodowanie przypadające na udział % wyniosło zatem 173.704,70 zł. Wobec powyższego wartość gruntu przejętego przez Skarb Państwa bez odszkodowania przysługującego za udział 3/40 nabyty w drodze spadku po D.M. przez B.K. określono na kwotę 13.027,85 zł. W odwołaniu B.K. wyjaśniła, że przypisany ułamek spadkowy nie powinien wynosić 3/40 a 1/10. Tym samym przyznano odszkodowanie w mniejszej kwocie aniżeli należna wynikająca z dziedziczenia. Wojewoda Łódzki decyzją z 23 lutego 2023 r. uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że żaden przepis nie daje podstawy do ustalenia odszkodowania za odjęcie rzeczonej nieruchomości, toteż przedmiotowe umorzenie jest zasadne. Jednocześnie wyjaśnił, że rozstrzygnięciu nie może stanąć na przeszkodzie zasada orzekania na niekorzyść strony i uzasadnił swoje stanowisko. Tutejszy sąd, wskutek skargi B.K. prawomocnym wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Łd 386/23 uchylił ww. decyzję Wojewody Łódzkiego. Następnie strona w piśmie z 21 sierpnia 2023 r., cofnęła odwołanie. W konsekwencji Wojewoda Łódzki wydał wspomnianą na wstępie decyzję z 30 listopada 2023 r. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a,, podniósł, że ww. wyroku sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia odszkodowania nie stała się ostateczna. Sąd zgodził się również z Wojewodą Łódzkim, że z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o wywłaszczeniu, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie w wyroku podkreślono, że skoro odwołanie złożono od decyzji przyznającej stronie odszkodowanie, to stosownie do art. 139 k.p.a., organ drugiej instancji nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd uznał, że organ odwoławczy winien przeprowadzić wyczerpującą ocenę, co do wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. i wyczerpująco uzasadnić zajęte w sprawie stanowisko. Realizując przedstawione wytyczne Wojewoda stwierdził należy, że Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi, decyzją z 4 czerwca 1968 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczyło nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] róg [...]. Przedmiotowym orzeczeniem ustalono jednocześnie odszkodowanie, stosownie do treści art. 7 i 8 ww. ustawy, tylko za powierzchnię przekraczającą 25% ogólnego obszaru nieruchomości, czyli za 299 m2. We wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, strona przywołała art. 129 ust. 5 pkt u.g.n, który odnosi się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Jednocześnie organ stwierdził, że wskazany przepis nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych aktualnie obowiązujących. Organ dodał, że sąd analizując niniejszą sprawę stwierdził, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości istniał przepis, który umożliwiał przejęcie określonej części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, co uniemożliwia zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do skutków takiego przejęcia. Jednocześnie sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że żaden z aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania za część nieruchomość wywłaszczonej bez odszkodowania w opisanym trybie. Takową podstawą nie może być również przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. Samodzielnej podstawy prawnej ustalenia odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości nie stanowią również przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy sąd uznał za zasadne stanowisko Wojewody Łódzkiego, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za rzeczoną część nieruchomości. Jednocześnie wskazano, w realiach niniejszej sprawy zachodzi konieczność oceny, co do wystąpienia przesłanej uzasadniających odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a., przy czym, jak wskazał sąd, zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1 , art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości, a jak wskazał organ wydanie decyzji bez podstawy stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd zdaniem organu odwoławczego, decyzja Prezydenta w zakresie ustalającym odszkodowanie, jako wydana bez podstawy prawnej, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a., co czyni zasadnym odstąpienie od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony. Ponadto zdaniem Wojewody decyzja organu pierwszej instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i także w myśl art. 156 1 pkt 3 k.p.a. obarczona jest wadą nieważności. Zatem również z ww. powodu, decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 139 k.p.a., co uzasadnia odstąpienie od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony. Oprócz kwestii ww. zasady wywiedzionej z art. 139 k.p.a., w obliczu wycofania przez stronę odwołania, organ odwoławczy odniósł się do przesłanek nieuwzględnienia rzeczonego cofnięcia, wskazując, że skoro decyzja pierwszej instancji narusza prawo i to w sposób kwalifikowany, to wskazana przesłanka wykluczająca uwzględnienie odwołania została spełniona. Reasumując, Wojewoda uznał, że z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o wywłaszczeniu, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie w ocenie organu drugiej instancji, decyzja Prezydenta rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 139 k.p.a., toteż zasadnym jest odstąpienie od zakazu orzekania na niekorzyść strony. Z tego samego powodu organ odwoławczy nie uwzględnił cofnięcia odwołania. W skardze B.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie: - art 127 § 3 i art 15 oraz 16 § 1 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia pomimo braku odwołania co do decyzji organu pierwszej instancji przyznającej skarżącej odszkodowanie, a tym samym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna we wrześniu 2022 r.; - art 139 oraz art 105 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania a tym samym orzeczenie na niekorzyść skarżącej; - art. 137 k.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania pomimo jego cofnięcia; - art 111 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji w sytuacji gdy pismo skarżącej stanowiło wniosek o uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej i przyznanie dodatkowej kwoty 4342,62 zł. a nie stanowiło odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, przyznającej jej kwotę 13027,85 zł; - art. 128 ust 1, w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art 105, w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i takie odszkodowanie się nie należy. W uzasadnieniu skargi przedstawiła obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że została ona wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Sprawa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za udział wynoszący 3/40 w części nieruchomości o pow. 132,75 m2 wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi z 4czerwca 1968 r., [...], położonej w Ł. przy ul. [...] róg [...] i przyznaniu tegoż odszkodowania na rzecz B.K. była już przedmiotem orzekania przez tutejszy sąd, który prawomocnym wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., II SA/Łd 386/23 uchylił poprzednią decyzje Wojewody Łódzkiego. Wobec tego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie sądy oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W świetle powyższego rolą sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku WSA w Łodzi II SA/Łd 386/23. We wspomnianym wyroku sąd przesądził, po pierwsze, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 30 sierpnia 2022 r. rozstrzygała w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania za część wywłaszczonej bez odszkodowania nieruchomości o powierzchni odpowiadającej udziałowi we współwłasności przysługującemu zmarłemu D.M. oraz w pkt 2 o przyznaniu w całości ustalonej kwoty odszkodowania skarżącej. Decyzja nie rozstrzygała natomiast w przedmiocie dodatkowej kwoty, której ustalenia domagała się skarżąca w treści wniesionego odwołania. Tym samym organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego procedowania w przedmiocie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w części, która de facto nie istniała. Wobec powyższego wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, z treści którego wynikało, iż kwestionuje kwotę przyznanego jej odszkodowania, wbrew stanowisku strony nie pozwala na stwierdzenie, iż decyzja z 30 sierpnia 2022 r. stała się ostateczną, co do ustalonej i przyznanej kwoty odszkodowania w wysokości 13.027,85 zł. Sąd podkreślił jednocześnie, że mając na uwadze treść objętego skargą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, kwestia wysokości ustalonego odszkodowania nie była przedmiotem postępowania odwoławczego. Po wtóre sąd uznał, że jakkolwiek przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.s.g. ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie, to jest przed 1 stycznia 1998 r., to jednak przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie, gdyż ma on charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Dalej sąd zaznaczył, że podstawę prawną wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości bez odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia z 4 czerwca 1968 r., a z ustalonego stanu faktycznego bezspornie wynika, iż wywłaszczenie nastąpiło w związku z planowanym poszerzeniem ul. [...] w Ł. i objęło cześć nieruchomości o powierzchni 476 m2 z całości wynoszącej 709 m2. Przy czym, stosownie do art. 8 ust. 7 ww. ustawy wywłaszczenie powierzchni 177m2 (stanowiącej 25% nieruchomości objętej wywłaszczeniem) nastąpiło bez odszkodowania, natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni 299 m2 została wywłaszczona za odszkodowaniem. W konsekwencji sąd stwierdził, że w porządku prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia orzeczenia o wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości istniał przepis, który umożliwiał przejęcie określonej części wywłaszczanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, co uniemożliwia zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do skutków takiego przejęcia. Tym samym sąd zaakceptował stanowisko, iż żaden z aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Sąd uznał ponadto, że podstawy takiej nie stanowią ani przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ani przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Po trzecie sąd uznał za bezpodstawny zarzut, co do naruszenia art. 233 u.g.n.,, stwierdzając, że z akt sprawy nie wynika, aby przed dniem 1 stycznia 1998 r. wszczęte zostało jakiekolwiek postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania, które nie zostało zakończone, co uzasadniałoby zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów u.s.g. Konsekwencją powyższego było podzielenie przez sąd stanowiska Wojewody, zgodnie z którym z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania, na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o wywłaszczeniu, zainicjowane wnioskiem skarżącej z 26 lipca 2021 r. uznać należy za bezprzedmiotowe i jako takie winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Po czwarte sąd, stwierdził, że z zestawienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z decyzją organu odwoławczego w sposób oczywisty wynika okoliczność pogorszenie sytuacji strony skarżącej, wskutek rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania od decyzji ustalającej na jej rzecz odszkodowanie za cześć wywłaszczonej nieruchomości. Sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki uchylając w całości decyzję organ pierwszej instancji i umarzając postępowanie nie uzasadnił wystąpienia przesłanek, które przemawiałyby za odstąpieniem od wyrażonej w art. 139 k.p.a. zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony. W ocenie sądu za uzasadnienie, co do zasadności odstąpienia od powyższej zasady nie można bowiem przyjąć zawartego stwierdzenia organu odwoławczego, iż podjęta decyzja ma charakter decyzji kasacyjnej, do której nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. W konkluzji sąd stwierdził, że decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o uprawnieniu strony i umarzająca postępowanie objęta jest zakazem reformationis in peius a zatem rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej Wojewoda Łódzki zobligowany będzie do uwzględnienia stanowiska sądu, zarówno co do możliwości uznania za ostateczne rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie w jakim ustala na rzecz skarżącej odszkodowanie w kwocie 13.027, 85 zł, jak również co do braku istnienia podstaw prawnych do ustalenia wnioskowanego odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepis art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, co skutkuje uznaniem za bezprzedmiotowe postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 26 lipca 2021 r. Jednocześnie uwzględniając, iż kwestionowana odwołaniem skarżącej decyzja organu pierwszej instancji orzekała o przyznaniu stronie uprawnienia, to jest odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy zobowiązany będzie do przeprowadzenia wyczerpującej oceny, co do wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. i wyczerpującego uzasadnienia zajętego w tym zakresie stanowiska. Rozpoznając przedmiotową skargę sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki wypełnił zawarte ww. wyroku wskazania co do dalszego postępowania, które w istocie ograniczały się do przeprowadzenia przez organ wyczerpującej oceny, co do wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. i wyczerpującego uzasadnienia zajętego w tym zakresie stanowiska. Odnosząc się do powyższej kwestii Wojewoda przypomniał, że myśl przywołanego artykułu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odstąpienie przez organ odwoławczy od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony, a sąd w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Dalej Wojewoda stwierdził, że skoro WSA w Łodzi w wydanym wyroku stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości, to decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej w zakresie ustalającym odszkodowanie, co stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, co z kolei czyni zasadnym odstąpienie od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony. Wojewoda podkreślił przy tym, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i w myśl art. 156 1 pkt 3 k.p.a. obarczona jest wadą nieważności. Zatem również z ww. powodu, decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a., co uzasadnia odstąpienie od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony. Nadto Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wycofania przez stronę odwołania, które miało miejsce już po ww. wyroku sądu. Powołując się na treść art. 137 k.p.a., Wojewoda uznał, że skoro decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo i to w sposób kwalifikowany, to wskazana przesłanka wykluczająca uwzględnienie odwołania została spełniona. Wobec tego Wojewoda skonkludował, że z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o wywłaszczeniu, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie decyzja Prezydenta rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 139 k.p.a., toteż zasadnym jest odstąpienie od zakazu orzekania na niekorzyść strony. Z tego samego powodu organ odwoławczy nie uwzględnił cofnięcia odwołania. Stanowisko organu sąd aprobuje. W myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyrażona w omawianym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi bowiem o to by strony administracyjnego postępowania mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może, w wyniku odwołania, zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Z pewnością wydanie w niniejszej decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej, z przyczyn wskazanych wyżej stanowi w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a tym samym w sposób rażący narusza przepisy prawa. Wobec tego, słuszne jest stanowisko Wojewody, że w realiach niniejszej sprawy istniała podstawa do wydania zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony. Ponadto jak słusznie zauważył organ odwoławczy skoro decyzja z decyzją z 4 czerwca 1968 r. rozstrzygała przedmiocie spornego odszkodowania to w sprawie zaistniała przesłanka wynikająca z przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie sądu organ odwoławczy przedstawił okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od zakazu reformationis in peius, a tym samym wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy uzasadniające pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, nie naruszając tym samym przepisu art. 139 k.p.a. dla porządku wyjaśnić należy, że za rażące naruszenie prawa dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się) uznaje się przekroczenie przez organ prawa w sposób jasny i oczywisty. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wskazane w decyzji Wojewody wady decyzji organu pierwszej instancji miały charakter rażącego naruszenie prawa, co skutkowało możliwością orzeczenia przez Wojewodę na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto zgodnie z art. 137 k.p.a. wynika, że cofnięcie odwołania przez stronę nie jest bezwzględnie skuteczne. Organ odwoławczy nie dopuści do cofnięcia odwołania w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo lub interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 119/94 (ONSA 1995 r., Nr 1, poz. 47) podkreślił, że "cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego". Zatem w każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem, jak również z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 czerwca 2013 r., II SA/Rz 202/13). Skoro cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego, to w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostało, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany jest do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. Tym samym w ocenie sądu zasadne jest stanowisko Wojewody o bezskuteczności cofnięcia przez skarżącą wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ze względu na wskazane w uzasadnieniu decyzji okoliczności. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.