II SA/Łd 1131/18

Dnia 21 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 roku sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. z A Kancelaria Radców Prawnych w Ł., Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. A.B. Decyzją z dnia [...] nr [...], organ Prezydent Miasta Ł. przyznał U. K. pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu opału w miesiącu wrześniu 2018 r. w wysokości 200 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, że sytuacja życiowa i materialna strony uzasadnia przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, a wysokość udzielonej pomocy uwzględnia jej potrzeby i możliwości finansowe organu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła U. K. podnosząc, że przyznana kwota nie wystarcza jej na zakup opału, ponieważ ma do ogrzania 70 m2 - 2 pokoje i kuchnię, a ze względu na stan zdrowia musi mieć ciepło (jest osobą niepełnosprawną). Dodała, że otrzymuje pomoc 317 zł + dodatki na dożywianie i na leki, tym samym nie stać jej na zakup opału. Przyznane 200 zł zaledwie wystarcza na 2 metry węgla, co nie jest wystarczające na całą zimę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.), art. 3 ust. 3, 4, art. 7 pkt 4, 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r. poz. 1508 z późn. zm.), § 1 pkt 1 lit a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy U. K. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Zainteresowana w dniu 8 lipca 2018 r. złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, termin komisji wyznaczono na dzień 19 września 2018 r. Strona cierpi na zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, osteoporozę, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, astmę oskrzelową. Córka U. K. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Akta sprawy zawierają oświadczenie strony złożone pod odpowiedzialnością karną z art. 233 k.k., w którym podnosi: "jestem nadal bezrobotna zarejestrowana w PUP, prowadzę samodzielne gospodarstwo, nie pracuję, nie mam dodatku mieszkaniowego, termin komisji o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności wyznaczono na dzień 19.09.2018r.". Akta sprawy zawierają również oświadczenie córki strony złożone pod odpowiedzialnością karną z art. 233 k.k., w którym podnosi: "mama prowadzi osobne gospodarstwo. Nie jestem w stanie pomagać jej finansowo. Utrzymuje się z niskiej renty rodzinnej. Nie wyrażam zgody na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego". Organ dalej podniósł, że w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona spełnia kryteria przyznania zasiłku, jednak potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy zostają uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach - przede wszystkim finansowych - pomocy społecznej. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Dlatego też organ, nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Kolegium stwierdziło, że sytuacja materialna wnioskodawczyni jest niewątpliwie trudna, co jednak nie oznacza, że uzyskiwane z pomocy społecznej środki mogą być traktowane jako źródło dochodu wystarczające do zaspokojenia jej potrzeb życiowych. Organ I instancji kierował się również ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnił potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej. Organ I instancji ma przy tym prawo do decydowania o sposobie rozdziału posiadanych środków zgodnie z obowiązującymi przepisami w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłaszanych przez nich potrzeb oraz żądań. Organ podkreślił, że świadczenie w formie zasiłku celowego nie ma charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest bezwzględnie zobowiązana do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie do tych, które są niezbędne i odpowiadają możliwościom finansowym pomocy społecznej. Strona korzystająca ze świadczeń celowych z pomocy społecznej nie może oczekiwać zaspokojenia każdej zgłoszonej potrzeby w satysfakcjonującym ją zakresie, bowiem pomoc celowa jest jedynie wsparciem i nie może być pojmowana jako stałe źródło dochodów. Organ dodał, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W przedmiotowej sprawie trudno nie dostrzec również, iż strona objęta jest regularną pomocą finansową. Podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, nie przekracza, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., granic uznania administracyjnego i pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła U. K. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono przekroczenie zasad uznaniowości administracyjnej, wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym sytuacji życiowej strony oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że wysokość przyznanego świadczenia nie zapewnia minimalnego wsparcia świadczeniobiorcy i nie realizuje celu tego świadczenia. Skarżąca podkreśliła, że z uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, dlaczego przyznano jej pomoc w tej a nie innej wysokości. Liczne argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze są w istocie rozważaniami na temat ogólnej sytuacji finansowej dotyczącej systemu pomocy społecznej i ze względu na treść decyzji organu I instancji nie mogą odnosić się do jej konkretnej sytuacji. Uzasadnienia organów i argumenty użyte do odmowy przyznania świadczenia w wyższej wysokości są lakoniczne i ogólnikowe. Co prawda wydana w sprawie decyzja jest decyzją uznaniową, to nie oznacza to jednak, że organ w dowolny sposób może kształtować jej treść. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Strona uznała, że w sprawie nie została zrealizowana zasada przekonywania i podkreśliła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej - utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń socjalnych - zasiłku okresowego i zasiłku na dożywianie, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a liczne schorzenia uniemożliwiają jej wykonywanie pracy zarobkowej. Skarżąca wskazała, że przyznana kwota jedynie w minimalnym stopniu zaspokaja jej potrzeby, a mając na uwadze długotrwałość okresu grzewczego nie będzie w stanie przez większą jego część zapewnić ogrzewania mieszkania. Cel świadczenia jakim ma być wsparcie w przezwyciężeniu trudności związanych z okresem zimowym i koniecznością ogrzewania mieszkania nie zostanie więc osiągnięty, na co organy orzekające w sprawie nie zwróciły uwagi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przyznania zasiłku celowego w miesiącu wrześniu 2018 r. na zakup opału w kwocie 200 zł . W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 u.p.s. oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. Ani przepis art. 39 u.p.s., określający okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2019r. sygn. akt II SA/Łd 1097/18 – LEX nr 2627674 ). Ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest zatem na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 roku, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 roku, sygn. akt: SA/Sz 2548/00 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sprawie niniejszej, organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Decyzja organu pomocy społecznej została wydana bowiem po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, zatem po ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni. Przede wszystkim organ dostrzegł, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, która nie uzyskuje żadnych dochodów i oczekuje na orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Ponadto skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej. Faktem bezspornym jest również, że skarżąca uzyskuje regularnie pomoc finansową w postaci zasiłków, a musi ona zdawać sobie sprawę, że jest to pomoc doraźna, przyznawana w miarę posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej możliwości finansowych. W tej sytuacji organ pomocy społecznej uznając, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji wsparł ją stosownie do okoliczności i w miarę posiadanych do dyspozycji środków, tj. kwotą 200 zł w miesiącu wrześniu 2018 r. na pokrycie kosztów zakupu opału. W tym miejscu podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone. Podkreślić należy, że pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie można traktować jako stałego źródła dochodów. Zasiłek celowy nie może bowiem stanowić podstawowego źródła utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej i to w kwocie wskazanej przez wnioskodawczynię. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Słusznie zatem organ wskazał, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Przeciwnie – wnioskodawca musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku ( vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1261/17 – LEX nr 2467932 ). Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie wysokości przyznanego zasiłku należy wskazać, że świadczenie przyznane zostało skarżącej w miesiącu wrześniu 2018 r., a nie na całą zimę. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o przyznanie zasiłku na zakup opału na następne miesiące. Końcowo podkreślić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. 2016.1715 ze zm.). M.K.