II SA/Łd 1138/13

Dnia 5 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...], nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 11 marca 2009 r. L. M. (ojciec właścicielki działki nr 35) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o przeprowadzenie kontroli legalności budynku gospodarczego na działce ewid. nr 33, położonej w miejscowości B. 8, gm. P. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nałożył na K. K. obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 stycznia 2010 r., zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, nadto oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 29 stycznia 2010 r. K. K. wniósł o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów, przy czym przy piśmie z dnia 4 lutego 2010 r. przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, wypis z rejestru gruntów oraz akt notarialny. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zmienił postanowienie nr [...] (pkt a) w części dotyczącej zobowiązania K. K. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując, że obowiązek należy wykonać w nowo wyznaczonym terminie tj. do 15 kwietnia 2010r. Pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r. K. K. wniósł o przedłużenie terminu przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zmienił postanowienie nr [...], uprzednio zmienione postanowieniem [...], wskazując, że nałożony obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy wykonać w terminie tj. do 30 listopada 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] natomiast organ I instancji zawiesił prowadzone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w R. tj. sprawy o rozgraniczenie między nieruchomościami nr 35 oraz 30 i 33 w obrębie [...], gm. P. Po podjęciu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 270), powoływanej dalej jako k.p.a., nałożył na K. K. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym budynku gospodarczego tj. opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej oryginały potwierdzeń zgodności i aktualności mapy; uzupełnienie braku wskazania na rysunku nr 6 kąta nachylenia połaci dachowych; uzupełnienie o zestawienie robót do wykonania, doprowadzających obiekt do zgodności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.); przedłożenie oświadczenia projektanta o zgodności wykonania projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Termin usunięcia nieprawidłowości określono do dnia 31 października 2013 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. K. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 11, 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a. Podniósł, że organ winien rozważyć konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w R. postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w celu ustalenia prawidłowego przebiegu granicy między działkami należącymi do stron postępowania administracyjnego. Jego zdaniem postępowanie cywilne pozwoli stwierdzić, czy rozpoczęcie przedsięwzięcia budowlanego w ogóle będzie kolidowało z prawami osób trzecich, których ochronę przewiduje rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i czy normy przewidziane w tym rozporządzeniu znajdą zastosowanie w tej sprawie. Wspominanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. K. na postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy ustawy. Ograniczenie to nie wyłącza jednak możliwości prawnej obrony interesów strony, bowiem uregulowanie zawarte w art. 142 k.p.a. stanowi, iż postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Organ wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie, choć wydane na podstawie art. 123 § 1 i 2 k.p.a., posiada oparcie w treści art. 49 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2013, poz. 1409) Prawo budowlane. Przepis ten nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie. Postanowienie to nie może zostać zaskarżone nawet, gdy strona zostanie błędnie pouczona o przysługującym jej prawie do wniesienia zażalenia. Organ dodał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia aktu w toku instancji, dlatego też stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Na marginesie wskazał, że uchybienie obowiązkowi wydania postanowienia o niedopuszczalności złożenia środka zaskarżenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie K. K. uznał, że art. 123 k.p.a. dopuszcza możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia wydane w toku postępowania, a odmowa jego dopuszczalności jest niezasadna. Dodał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodzi, że prace budowlane były wykonane po uzyskaniu stosownego zgłoszenia, dlatego też organ I instancji niezasadnie nałożył na niego obowiązki, wskazane w postanowieniu nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 30 stycznia 2014r. skarżący wniósł o "rozpatrzenie całości sprawy", podnosząc, że za wykonaną na polecenie organu nadzoru budowlanego dokumentację projektową zapłacił 3000 zł. Obecnie zaś naraża się go na dalsze koszty z tym związane, choć organ od daty wszczęcia postępowania posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym. W ocenie skarżącego, winien był już wówczas zawiesić postępowanie, nie zaś nakładać obowiązki. Zakwestionował również datę budowy obiektu oraz zakres wykonanych robót . W konkluzji wniósł o ustalenie na jakich działkach znajduje się sporny budynek, określenie "tematu samowoli budowlanej" oraz ocenę pracy urzędników nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, nie jest też uprawniony do "rozpatrzenia całości sprawy" i zastępowania organów w obowiązku załatwienia sprawy. Do kompetencji sądu administracyjnego należy bowiem wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Prawidłowa jest bowiem konkluzja organu II instancji o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie, nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wydane w toku postępowania legalizacyjnego. Jakkolwiek bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazał art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w świetle nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż w istocie tenże przepis stanowił podstawę nałożonego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem postępowanie, którego przedmiotem jest legalność wybudowania budynku gospodarczego, zrealizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 33, w miejscowości B., w gminie P. W jego toku na skarżącego nałożone zostały obowiązki z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, obejmujące również przedłożenie projektu budowlanego wraz ze stosowanymi uzgodnieniami, opiniami i zaświadczeniami. Postanowienie z dnia [...] odnosi się natomiast do nieprawidłowości, stwierdzonych w przedłożonym w trybie legalizacyjnym projekcie, co pozwala na konstatację, iż podstawę jego wydania stanowi art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczą przywołane przepisy, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 – a także analogicznie na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, ma charakter incydentalny, nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2006r., II OSK 1541/06, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013r., sygn.akt II SA/Ol 228/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011r., sygn.akt II SA/Gd 405/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2007r., sygn.akt II SA/Łd 411/07, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, wskazać należy, iż pozostają one bez związku z treścią zaskarżonego postanowienia. Zarówno bowiem koszty uzupełnienia dokumentacji projektowej jak i aktualne kwestionowanie daty i zakresu wykonanych robót budowlanych, dla oceny dopuszczalności zażalenia na postanowienie, nakładające obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej, pozostają bez wpływu. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono zatem o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. A. P.