II SA/Łd 1140/03

Dnia 12 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) umarzającą postępowanie J. O. w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budowy lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. T. 8 w Ł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, lokal nr 1 w budynku wielorodzinnym przy ul. T. 8 jest użytkowany jako kancelaria doradcy podatkowego przez J. O., której przysługuje spółdzielcze prawo do przedmiotowego lokalu. Organ ocenił jednocześnie, iż lokal jest wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wcześniejszą decyzją (z dnia [...], Nr [...], znak: [...]) nakazał J. O. przedłożenie dokumentacji technicznej, w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. Jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (decyzja z dnia [...], Nr [...], znak: [...]), gdyż ocenił on, że zmiana usytuowania drzwi wejściowych do lokalu, od strony klatki schodowej, nie może być uznana za istotne odstępstwo, a zatem nie może być podstawą do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W konkluzji uzasadnienia decyzji z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sytuacji stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. wskazała, że J. O. nabyła spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, a wykorzystuje go jako lokal użytkowy bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zmianę sposobu użytkowania. J. O. nabyła lokal bez kompletnego wyposażenia, od początku deklarując chęć prowadzenia w nim działalności gospodarczej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W motywach organ podał, iż z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się lokal nr 1, określony w zatwierdzonym projekcie jako pomieszczenie biurowe, zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], która nałożyła na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu administracji o oddaniu obiektu do użytkowania (zgodnie z art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlanego, Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jednakże po zgłoszeniu przez inwestora w dniu 26 lipca 1996 roku zakończenia budowy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ([...]) zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Po złożeniu stosownych dokumentów, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], (Nr [...]) udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej zgody na użytkowanie części mieszkalnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, bez pomieszczeń dodatkowych przeznaczonych na biuro rachunkowe oraz punkt weterynaryjny. Jak ocenił organ odwoławczy, wynikający z decyzji z dnia [...] obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu nr 1 - biura doradcy podatkowego nie został dopełniony przez inwestora. W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę na to, że to Spółdzielnia Mieszkaniowa była stroną, do której była skierowana zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, sprzeciw w sprawie zakończenia budowy i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej budynku bez pomieszczeń dodatkowych. Natomiast J. O. w dniu 4 lipca 1996 roku uzyskała przydział lokalu mieszkalnego Nr 1 na warunkach własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, które jest jedynie ograniczonym prawem rzeczowym. Z tego też powodu J. O. nie może być adresatem decyzji dotyczącej odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż jak podał organ jest stroną zainteresowaną w sprawie jedynie ze względu na swój interes faktyczny, co nie stanowi o posiadaniu przymiotu strony. Stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąca inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby J. O. wykonywała samowolnie w lokalu roboty budowlane, które stanowiłyby podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, J. O. nie mogła być podmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem prowadzone w stosunku do niej postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § l kpa, co prawidłowo uczynił organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przeznaczenia lokalu, organ odwoławczy wskazał, iż w zatwierdzonym projekcie stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lokal Nr 1, określony został jako pomieszczenie biurowe. Z tego też względu wątpliwości budzi dokument z dnia 4 lipca 1996 roku o przydziale lokalu, jako lokalu mieszkalnego, jednak jest to umowa cywilna, która nie może być przedmiotem zainteresowania organu II instancji. Organ tym samym nie mógł zakwalifikować prac wykończeniowych (wykonywanych we własnym zakresie przez J. O.), jako odstępstw od zatwierdzonego projektu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi Spółdzielnia Mieszkaniowa A wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu strona wywodziła, iż zgodnie z dokumentami wszystkie lokale w budynku miały przeznaczenie mieszkalne. Po otrzymaniu przydziału J. O. podjęła prace budowlane w celu przystosowania mieszkania do prowadzenia działalności gospodarczej, dlatego ciąży na niej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokalu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 26 września 2003 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania kontestowanej w skardze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Spółdzielni Mieszkaniowej A zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego, organy administracji w przedmiotowej sprawie naruszyły zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisy art. 10, 79, 80, 104 § 1, 105 § 1 i 107 § 3 kpa. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 kpa. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione rozważania ogólne są zgodne z poglądem wielokrotnie wyrażanym w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 roku, II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 roku, IV SA 2249/96, Lex Nr 48253; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 roku, SA/Sz 1029/97, Lex Nr 36139; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku, IV SA 1225/96; wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku, II SA 76/98, Lex Nr 43176; wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku, I SA/Kr 1141/97, Lex Nr 33605; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 70/98, Lex Nr 43205; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80 i inne). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budowy lokalu Nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w Ł. przy ul. T. 8, prowadzonego w stosunku do J. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zdaniem składu orzekającego, organy administracji w przedmiotowej sprawie naruszyły zasady postępowania administracyjnego, bowiem, w ocenie składu orzekającego, nie było podstaw do umorzenia postępowania. W sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa A zrealizowała obiekt na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Sama decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi tylko o budynku mieszkalnym z wbudowanymi garażami w parterze. Jednakże na rysunkach, stanowiących załącznik do decyzji są naniesione w dniu 28 grudnia 1994 roku (dwa dni przed wydaniem decyzji) poprawki i rzeczywiście lokal nr 1 należący do J. O. jest oznaczony jako pomieszczenie biurowe. Dlatego zasadnym jest przyjęcie, że lokal mieszkalny, od samego początku, był zrealizowany jako pomieszczenie biurowe. Późniejsze oznaczenie lokalu w decyzji o przydziale z dnia [...] jako mieszkalnego nie ma znaczenia dla określenia rzeczywistego przeznaczenia lokalu. Tym niemniej, na skutek zgłoszenia przez Prezydenta Miasta Ł. sprzeciwu do budowy (decyzja z dnia [...]) powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Spółdzielnia natomiast uzyskała pozwolenie na użytkowanie, ale tylko w odniesieniu do części mieszkalnej obiektu (decyzja z dnia [...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] powodem umorzenia postępowania było uznanie, iż zmiana usytuowania drzwi wejściowych do lokalu, od strony klatki schodowej, nie może być uznana za istotne odstępstwo, zatem nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu uznanie czy dane odstępstwo ma charakter istotny czy też nie, należy do uznania administracyjnego, zatem wymaga szczegółowego uzasadnienia. Nawet gdy organ ponownie rozpatrywał sprawę (po uchyleniu wcześniejszych rozstrzygnięć przez organ wyższej instancji, czy też sąd administracyjny) nie jest zwolniony z obowiązku uzasadnienia zajętego stanowiska. Takiej argumentacji brak jest w uzasadnieniu decyzji I instancji, czym organ naruszył unormowanie art. 107 § 3 kpa. Ponadto sformułowanie sentencji decyzji I instancji nasuwa poważne wątpliwości. Wskazanie w sentencji decyzji nazwiska J. O. sugeruje, iż organ umorzył postępowanie wobec tej osoby. Jednakże wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzi się w sprawie. Art. 104 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ I instancji umorzył postępowanie wobec konkretnej osoby, natomiast organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Konstrukcja zastosowana przez organy jest właściwa dla postępowania karnego. Takie działanie organów narusza przepis art. 104 § 1 i 105 § 1 i 2 kpa. Skład orzekający w sprawie analizując przebieg całego postępowania dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania. W sprawie było przeprowadzonych kilka wizji lokalnych, ale o żadnej z nich nie była poinformowana Spółdzielnia Mieszkaniowa. Do żadnego zawiadomienia o planowanej wizji nie ma również dołączonych zwrotnych potwierdzeń odbioru, co uniemożliwia ocenę czy w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 79 § 1 kpa. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wizji wyznaczonej na dzień 10 marca 2003 roku, ale brak jest protokołu z tej wizji lub chociażby informacji, że się nie odbyła z podaniem powodów. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podać należy, iż określenie lokalu Nr 1 w decyzji o przydziale datowanej na dzień [...] jako lokalu mieszkalnego, nie ma znaczenia w sprawie. W sposób bezsporny wynika z akt, że lokal ten od samego początku (czyli od uzyskania pozwolenia na budowę) był realizowany jako lokal użytkowy. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie regulacji art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.