II SA/Łd 1141/10

Dnia 2 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 roku sprawy ze skargi W. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Burmistrz P., decyzją z dnia [...]., znak: [...], wydaną na podstawie art. 98a ust 1-3, art.148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm.), oraz uchwały Rady Miejskiej w P., z dnia [...]., Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w miejscowości B. w gminie P., w obrębie [...], obejmującą działkę nr 243/4, o powierzchni 2,3608 ha, w związku z dokonanym podziałem, w wysokości 13 552,60 zł., stanowiącą 20 % różnicy wartości nieruchomości objętej podziałem przed i po podziale, a nadto zobowiązał właściciela nieruchomości W. G. do wniesienia na rzecz Gminy P. w/w opłaty. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. G., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż wniósł o dokonanie podziału działki nr 243/4 z zamiarem darowania wydzielonych działek swoim synom. Działkę nr 243/5 zaś zbył na rzecz M. i R. C., którzy w dniu [...]. uzyskali pozytywną decyzję o warunkach zabudowy tego terenu. Natomiast pozostałe działki powstałe w wyniku podziału nadal są własnością odwołującego się i w dalszym ciągu wykorzystywane są rolniczo. Zdaniem wnoszącego odwołanie, brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej z uwagi na rolny charakter przedmiotowego gruntu. Odwołujący się podniósł również, iż decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej, ustalanej w zawiązku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym podziałem ma charakter fakultatywny. Wzrost wartości nieruchomości musi być niewątpliwy i to na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości. Poddał w wątpliwość sposób sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę naliczenia przedmiotowej opłaty. Ponadto W. G. zarzucił, iż nie uzyskał informacji o terminie oględzin nieruchomości, sposobie sporządzenia wyceny, terminie jej wykonania oraz możliwości wniesienia zarzutów. Dalej podniósł, iż operat szacunkowy jest tylko dowodem w sprawie, który podlega takiej samej ocenie jak pozostałe dowody. Stronie postępowania administracyjnego należy więc umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego dowodu jak i złożenie dowodu przeciwnego. Wskazał, że brak jest w operacie szacunkowym wskazania daty jego sporządzenia, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm), art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z w/w uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...]. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Burmistrza P.. W uzasadnieniu owej orzeczenia Kolegium wywiodło, że ostateczną decyzją z dnia [...]., znak: [...] Burmistrz P., po rozpatrzeniu wniosku W. G., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr 243/4 o powierzchni 2,3608 ha na działki: nr 243/5 o powierzchni 0,1080 ha, nr 243/6 o powierzchni 0,5508 ha, nr 243/7 o powierzchni 0,1131 ha, nr 243/8 o powierzchni 1,6124 ha. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ma dostęp do drogi publicznej, przy czym dla działek nr 243/5 i 243/6 poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa oraz grunty rolne. Przed podziałem działki nr 243/4, w dniu [...] r. decyzją znak: [...] Burmistrz P. wydał dla tego terenu pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki. Ponadto w listopadzie 2009r., na zlecenie Gminy P., uprawniony rzeczoznawca majątkowy U. W. wykonała operat szacunkowy, którego przedmiotem była wycena podzielonej nieruchomości gruntowej, oznaczonej przed podziałem nr działek: 243/2 i 243/4 i po podziale nr działek: 243/3, 243/4, 243/5, 243/6, 243/7 i 243/8. Operat wykonano w celu określenia wartości rynkowej prawa własności opisanej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, dokonanym na wniosek właściciela. Uwarunkowania prawne wyceny stanowiła ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów dnia 21.września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r., nr 207, poz. 2109). Do określenia wartości przedmiotu wyceny przed i po podziale, zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biega prześledziła transakcje z okresu 2 lat poprzedzających datę wyceny, udokumentowanych w obrocie rynkowym w gminie P.. Analizując rynek nieruchomości, przyjmując do porównań transakcje w obrocie gruntami rolnymi, których przedmiotem były niezabudowane działki gruntu, położone przy drogach publicznych, z możliwością zabudowy wskazała, że wartość rynkowa działki nr 243/4 o powierzchni 2,3843 ha przed podziałem, po zastosowaniu współczynników korygujących, wyniosła 89 590,00 zł (3,75 zł/m2), a działek powstałych w wyniku podziału: działki nr 243/5 - 22 644,00 zł (20,97 zł/m2), działki nr 243/6 - 47 844,00 zł (8,69 zł/m2), działki nr 243/7 - 23 296,00 zł (20,60 zł/m2) i nr 243/8 - 63 569,00 zł (3,94 zł/m2), łącznie 157353,00 zł. Różnica wartości nieruchomości według stanu przed podziałem działki nr 243/4 i po jej podziale wyniosła, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, 67 763,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, iż przesłanki dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej określa przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w przedmiotowej sprawie wszystkie wyżej wymienione warunki zostały spełnione. Przede wszystkim dochowany został 3-letni termin na ustalenie przedmiotowej opłaty, którego bieg rozpoczął się w dniu, w którym decyzja Burmistrza P., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 243/4 stała się ostateczna. Za udowodniony Kolegium uznało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z dokonanym podziałem. Analiza operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie wykazała zgodność opinii z obowiązującym prawem, tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium, biegła dokonała prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości oraz sposobu określenia wartości nieruchomości - uwzględniając cel wyceny, rodzaj i charakterystykę nieruchomości oraz dostępne dane w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a także cech tych nieruchomości, wpływających na ich ceny. Biegła prawidłowo określiła wzrost wartości nieruchomości, stanowiącej przedmiot wyceny w następstwie dokonanego podziału, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjęła na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości przedmiotowego gruntu był wynikiem wyłącznie dokonanego podziału działki nr 243/4. W opinii organu odwoławczego wzrost wartości nieruchomości ma charakter obiektywny, tzn. wynika z szacunku rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma związku z ewentualną korzyścią, jaką właściciel nieruchomości może uzyskać np. przy sprzedaży wydzielonych działek w przyszłości. W skardze na powyższą decyzję W. i J. G. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza P., podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko. Podkreślili w szczególności, iż decyzja o warunkach zabudowy, lokalizująca inwestycję, polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wydana została jedynie dla niewielkiej części działki przed podziałem. Pozostała część była i jest wykorzystywana rolniczo, taki też jej charakter figuruje w katastrze. Zwrócili uwagę na nierzetelność opinii rzeczoznawcy, sporządzonej dzień po dokonanych oględzinach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało nadto, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie był wyłącznie W. G.. Wezwana do wykazania interesu prawnego, uprawniającego do wniesienia skargi J. G. podniosła, iż wraz z mężem pozostaje właścicielką nieruchomości, będącej przedmiotem podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w przywołanym wyżej przepisie. Trafne są bowiem zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wobec nienależytej i nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego U. W.. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem, dominujące w orzecznictwie administracyjnym stanowisko, iż przy ocenie dowodu z opinii biegłego (w tym wypadku operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawniony podmiot), organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję, w tej opinii zawartą, lecz jest obowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.stycznia 2006r., sygn.akt II OSK 459/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 206473). Ocena wspomniana, zgodnie z regulacją, zawartą w art.107 § 3 k.p.a., winna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej sprawę, co do istoty. W rozpoznawanej sprawie natomiast, uzasadnienie decyzji organów obu instancji sprowadza się w głównej mierze do zrelacjonowania przebiegu postępowania oraz zacytowania poszczególnych tez operatu szacunkowego. Tymczasem szczegółowa analiza operatu szacunkowego potwierdza zarzuty skarżącego, formułowane zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Faktem jest, iż operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Powinien być jednak sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości (Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych – Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych: Standard VII.1.1-1.4 ). Proces ten podlega zaś kontroli organów rozstrzygających sprawę. W badanej sprawie, sporządzony operat szacunkowy zawiera analizę wzrostu wartości nieruchomości skarżących przed i po podziałach, dokonywanych odpowiednio w 2007 i 2008r. Nie jest przy tym znane uzasadnienie przyczyn owej "dwuetapowości", tym niemniej okoliczność ta sama w sobie nie dyskwalifikuje sporządzonego operatu. Rozważania w niniejszej sprawie ograniczono wszakże do przedmiotu sprawy tj. oceny prawidłowości ustalonej opłaty adiacenckiej jako skutek podziału nieruchomości, zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza P. z dnia [...]. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując oszacowania wartości nieruchomości przed i po wspomnianym podziale, zastosowała podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Przy czym o ile, jak sama wskazała w piśmie wyjaśniającym z dnia 5.lipca 2010r., uzasadnieniem dla przyjęcia do wyceny działki nr 243/4 (przed podziałem) transakcji których przedmiotem były nieruchomości rolne był fakt, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła jedynie jej części, o tyle okoliczność wspomniana pozostała bez wpływu na oszacowanie wartości działek po podziale. Z decyzji Burmistrza P. z dnia [...]. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe wynika natomiast, iż jakkolwiek dotyczy ona działki nr 234/4 (przed podziałem), jej integralną częścią jest część graficzna "z oznaczonym literami i kolorem żółtym terenem przewidzianym pod inwestycję". Wspomniany załącznik graficzny "wykreśla" zaś z powierzchni działki 234/4 teren, zajmujący około 10 % (wg. rzeczoznawcy 12%) jej powierzchni i obejmujący, jak wynika z porównania załączonych do akt sprawy map, jedynie działki 243/5 i częściowo 247/7 po podziale. Na działkach o numerach 243/6 i 243/8 po podziale, decyzja o warunkach zabudowy z dnia 5.listopada 2008r. nie przewidywała możliwości zabudowy. O ile zatem zgodzić się należy z konkluzją organów, iż kwestia oceny dopuszczalności i zgodności z prawem dokonanego podziału działki nr 234/4 w świetle brzmienia art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykraczała poza zakres rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji zaś poza dyskusją jest prawna dopuszczalność zastosowania przepisu art. 98a powołanej ustawy, o tyle dla określenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, istotne jest czy i jaka część wydzielonych działek faktycznie przeznaczona jest pod zabudowę jaka natomiast wykorzystywana rolniczo. Okoliczność ta ma bowiem fundamentalne znaczenie do ustalenia wartości tychże nieruchomości po podziale w konsekwencji zaś – dla określenia czy i w jakim stopniu dokonany podział wpłynął na wzrost ich wartości. Niezrozumiałe jest wobec tego, z jakich przyczyn rzeczoznawca, szacując wartość działek nr 243/6, 243/8 i 243/7 (w całości) przyjęła, iż są to działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (str.7 i 16 opinii). Pomijając już bowiem brak konsekwencji w tym zakresie (vide: wspomniane pismo wyjaśniające z dnia 5.lipca 2010r.), oczywiste jest, iż przyjęte do porównania działki, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową posiadają inną wartość niż nieruchomości rolne. Okoliczność wspomniana dyskwalifikuje zaś dokonany szacunek, w każdym zaś razie gdy chodzi o ustalenie wartości działek 243/6, 243/7 i 243/8 po podziale. Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje wprawdzie rzeczoznawca majątkowy, ma wszakże obowiązek uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Przeznaczenie szacowanych w niniejszej sprawie działek nr 243/6, 243/7 i 234/8 przyjęte w opinii jest natomiast, jak wyżej wskazano, zgoła odmienne od ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy. Również przyjęte do porównania transakcje w tym zakresie (dotyczące działek przeznaczonych pod zabudowę) wykluczają podobieństwo z działkami podlegającymi wycenie. Umknęło również uwadze opiniującej, iż dwie spośród wydzielonych działek - 243/5 i 243/6 pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Ich opis zawiera wprawdzie adnotację o treści "służebność" przy cesze "wielkość kształt działki" bez określenia wszakże jak okoliczność wspomniana wpływa na wartość działki oraz bez wskazania, która z działek, w konsekwencji, pozostaje służebnością obciążona i jak fakt ten wpływa na jej z kolei wartość. Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej, istotne wadliwości operatu szacunkowego, sporządzonego przez U. W., niedostrzeżone przez organy w toku postępowania wyjaśniającego, skutkujące naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.sa. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się natomiast do interesu prawnego skarżącej, uprawniającego ją do wniesienia skargi w niniejszej sprawie uznano, iż fakt pozostawania współwłaścielką nieruchomości, legitymował ją do wniesienia skargi w niniejszej sprawie pomimo faktu, iż nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji, zaś nałożona opłata adiacencka nominalnie obciąża wyłącznie jej męża. Po myśli art. 152 p.p.s.a. orzeczono natomiast o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnieniu się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny należycie ocenić złożony operat szacunkowy, po jego uzupełnieniu i korekcie we wskazanym wyżej zakresie. §