II SA/Łd 1144/12

Dnia 25 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Ośrodka Działań Ekologicznych "A" w Ł. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do oddania w dzierżawę, w drodze bezprzetargowej części nieruchomości postanawia: - odrzucić skargę. LS W dniu 22 października 2012r. pełnomocnik stowarzyszenia Ośrodek Działań Ekologicznych "A" z siedzibą w Ł. zaskarżył na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie oddania w dzierżawę fragmentu niezabudowanej działki nr 406/4, położonej w Ł. przy ulicy A 27, o powierzchni 50m². Zaskarżonemu zarządzeniu pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie norm prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy: a) art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, normującego zasadę prawidłowej gospodarki, poprzez nieznajdujące racjonalnego uzasadnienia dla wskazanej zasady oddanie spornej części nieruchomości przy ulicy A 27 Wspólnocie Mieszkaniowej przy ulicy A, jako podmiotowi zadłużonemu, który w przekonaniu strony skarżącej nie wypełni przeznaczenia nieruchomości, podczas gdy strona skarżąca bezspornie jest podmiotem lepiej zorganizowanym i prężniej działającym, co przyczyni się niewątpliwie do zamiany spornej przestrzeni przez Ośrodek Działań Ekologicznych "A" w Ł. w miejsce przyjazne mieszkańcom całej Ł.; b) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, statuującego zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie na przestrzeni czterech miesięcy dwóch pozostających ze sobą w całkowitej sprzeczności zarządzeń, co w ocenie strony skarżącej naruszyło dokonane przez Prezydenta Miasta Ł. wobec stowarzyszenia ODE "A" w Ł. przyrzeczenie administracyjne, obiecujące zawarcie umowy na dzierżawę fragmentu działki przy ul. A 27 poprzez wydanie zarządzenia nr [...] z dnia [...], które doprowadziło do utraty mocy obowiązującej przez zarządzenie nr [...] z dnia [...]; c) art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, normującego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wyrażający się brakiem poinformowania strony skarżącej i braku konsultacji w zakresie motywów i przesłanek zmiany decyzji merytorycznej w sprawie; d) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie mającej źródło w zasadzie demokratycznego państwa prawa zasady ochrony praw słusznie nabytych, poprzez wydanie zarządzenia nr [...] z dnia [...], które doprowadziło do utraty mocy obowiązującej przez zarządzenie nr [...] z dnia [...], które to działanie w sposób arbitralny zniosło prawo stowarzyszenia Ośrodek Działań Ekologicznych "A" w Ł. do zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości przy ulicy A 27, co do którego istniało skuteczne przyrzeczenie publiczne. Na tej podstawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia nr [...] z dnia [...] w całości w trybie art. 146 § 1 P.p.s.a., tym samym uznanie jako obowiązującego zarządzenia z dnia [...], nr [...], a także o wstrzymanie wykonania ww. zarządzenia, mocą którego przeznaczono do oddania w dzierżawę części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 27 na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy A 27 oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponadto przedstawiono szeroko historię sporu dotyczącego nieruchomości przy ul. A 27. Skarżący wyraził pogląd, iż działanie organu, w szczególności wydane uprzednio zarządzenie z [...] stanowiło przyrzeczenie administracyjne, które obligowało organ do zawarcia umowy dzierżawy ze stroną skarżącą. W odpowiedzi na skargę Prezydent miast wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie podniósł, iż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie przeznaczenia do oddania w dzierżawę, w drodze bezprzetargowej, części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 27 na okres do 3 lat oraz ogłoszenia jej wykazu nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której kontroli na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dokonują sądy administracyjne. Miasto Łódź, wydzierżawiając nieruchomość, korzysta bowiem z uprawnień przysługujących właścicielowi, wynikających z przepisów prawa cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu jest okoliczność, aby zaskarżone zarządzenie zostało podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że gdy chodzi o gospodarowanie mieniem gminy, za akty z zakresu administracji publicznej można uznać akty generalne, takie jak zasady gospodarki nieruchomościami. Gdy chodzi o akty indywidualne, takie jak uchwała w sprawie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w trybie przetargowym lub bezprzetargowym, można je uznać za akty "z zakresu administracji publicznej" jedynie wówczas, gdy dotyczą mienia służącego celom użyteczności publicznej (np. nieruchomości służących do powszechnego użytku lub do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych). Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że akty gospodarowania nieruchomościami niesłużącymi celom publicznym, a taką nieruchomością jest z pewnością nieruchomość przeznaczona do oddania w dzierżawę w niniejszej sprawie, są aktami gospodarowania własnością prywatną gminy i nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Podjęte przez Prezydenta Miasta Ł. zarządzenie w sprawie przeznaczenia do oddania w dzierżawę nieruchomości stanowi formę oświadczenia woli organu gminy, będącej właścicielem nieruchomości, wyrażanego w sprawie cywilnej, a nie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stwierdzić zatem należy, że skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna i jako taka winna podlegać podlega odrzuceniu. Niezależnie od tego podniesiono, że działanie Prezydenta Miasta Ł. polegające na wydaniu Zarządzenia Nr [...] nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności wbrew twierdzeniom skargi nie sposób uznać, że czynność oddania w dzierżawę ogrodzonego podwórka użytkowanego przez mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej A 27, do której należy również Skarżący, z przeznaczeniem gruntu jako teren zielony, stanowi naruszenie zasad prawidłowej gospodarki. Należy odeprzeć również zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. z uwagi na fakt, że podejmując przedmiotowe działania Prezydent Miasta Ł. nie podejmował działań z zakresu administracji publicznej, lecz działał w imieniu właściciela gruntu, jak również okoliczność, że podjęcie zarządzenia Nr [...] w sprawie wydzierżawienia terenu o pow. 50 m2, na rzecz Wspólnoty, z przeznaczeniem gruntu jako teren zielony, z jednoczesnym uchyleniem zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [...] było zgodne z wnioskiem Wspólnoty, której Skarżący jest członkiem. Jednym z argumentów o podjęciu decyzji o przekazaniu terenu całego podwórka na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej było przekazanie listy głosowań nad uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy A 27 w sprawie użyczenia całości podwórka. W głosowaniu tym uczestniczył przedstawiciel Skarżącego, który głosował za podjęciem uchwały. W konsekwencji wydania skarżonego zarządzenia Skarżący ma możliwość korzystania nie tylko ze spornej części, ale także z całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 406/4 w ramach umów, jakie z Miastem zawarła Wspólnota Mieszkaniowa A 27, której Ośrodek jest członkiem. Również zarzut braku informowania strony skarżącej nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy i załączonych aktach sprawy. Skarżonemu zarządzeniu nie można zarzucić również naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, tak z uwagi na fakt, że uchylonym zarządzeniem Skarżący żadnego prawa nie nabył, jak również z tej przyczyny, że wbrew twierdzeniom skargi Prezydent Miasta Ł. nie dokonał wobec Skarżącego przyrzeczenia administracyjnego zawarcia umowy dzierżawy. Pismami z dnia 25 lutego i 15 marca 2013r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy A 27 w Ł. wniósł o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie, przyłączając się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Przedstawiono również szeroko przebieg batalii w sprawie spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa poddana kontroli sądu do takiej kategorii spraw nie należy, stosowanie do art. 58 § 1 p.p.s.a. skargę należy odrzucić. Analiza powołanych przepisów art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. do żadnej z wymienionych w przytoczonym przepisie kategorii aktów, czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie stanowi władczą formę rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to w szczególności decyzja administracyjna, w której organ dokonał autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa materialnego (art. 3 § 2 pkt 1p.p.s.a.). Nie jest to również niebędący aktem prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie stanowi również żadnego z zarządzeń, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zarządzenie to nie stanowi także "innego, niż decyzja albo postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które wymienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie kreuje ono obowiązków ani uprawnień związanych ze sporną nieruchomością. Zarządzeniem tym organ oznajmił jedynie, że ma zamiar w przyszłości zawrzeć umowę dzierżawy wskazanej w wykazie nieruchomości w określonym trybie. Nie rodzi ono żadnego uprawnienia żadnego podmiotu do zawarcia z nim umowy. Jest ono prawnie obojętne, nie zawiera żadnego elementu, z którego osoba trzecia może wywodzić roszczenia. Nie będąc formą aktu wydawanego w trybie postępowania administracyjnego, nie obligując organu do wydania w przyszłości żadnego rozstrzygnięcia, nie może stanowić też przyrzeczenia administracyjnego, skoro przyrzeczenie, jak zauważa skarżący, zawiera elementy przyszłego rozstrzygnięcia. Jako że treść zarządzenia nie rodzi żadnych praw ani nie ingeruje w żadne prawa nabyte, nie może naruszać art. 2 Konstytucji. Stanowi ono jedynie oświadczenie woli Prezydenta Miasta Ł., jest przejawem uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.) i na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można przypisać mu charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, bowiem nie wywołuje ono żadnych skutków administracyjnoprawnych. Stanowi ono cywilnoprawne oświadczenie woli i jako takie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Rozporządzenie nieruchomością przez właściciela nie następuje w tym przypadku w formie przewidzianej prawem administracyjnym. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku wydania aktu administracyjnego w tym zakresie. Okoliczność, że gospodarowanie mieniem publicznym przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego doznaje na gruncie tej ustawy ograniczeń nie powoduje, że spory w tym zakresie tracą charakter cywilnoprawny. Z tych względów należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone zarządzenie nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uznanie, że skarga nie dotyczy sprawy podlegającej kognicji sądu administracyjnego sprawia, że bezprzedmiotowym stają się zarzuty naruszenia przepisów ogólnych k.p.a. - art. 8 i 9. Niedopuszczalność skargi czyni bezprzedmiotowymi także pozostałe jej zarzuty. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że strona skarżąca nie wykazała również naruszenia jej słusznego interesu prawnego. Jest to warunek konieczny wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przy tym nie wystarczy powołanie interesu prawnego dla wniesienia skargi w tym trybie, konieczne jest wykazanie, ze doszło do jego naruszenia. Naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany i realny. Jak wynika z wcześniejszych rozważań sądu, zamiar zawarcia umowy dzierżawy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia, chronionego prawem materialnym, na które zarządzenie (a ściślej sporządzony wykaz nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę w formie bezprzetargowej) oddziałuje. Zatem kwestionowany akt nie może naruszać indywidualnego interesu prawnego. Poza tym strona nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego. Nie sposób nie zauważyć, że wskazywane przez stronę skarżącą przepisy uzasadniające jej interes prawny we wniesieniu skargi nie są przepisami prawa materialnego, nie mogą zatem naruszać indywidualnego interesu prawnego strony. Przepis art. 12 u.g.n. nakłada na organy reprezentujące Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Przepis art. 8 k.p.a. statuuje zasadę budowania zaufania obywateli do organów Państwa. Są to zatem regulacje o charakterze ogólnym, statuujące zasady postępowania a nie normy, z których wywodzić można zarzut naruszenia indywidualnego interesu prawnego. Skarga zatem i z przyczyn podmiotowych nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim jednak podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna z przyczyn wskazanych wcześniej. Z uwagi na powyższe sąd orzekł jak w sentencji. LS