II SA/Łd 1147/10

Dnia 3 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...], nr [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. K. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...], Nr [...] o odmowie przywrócenia terminu. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 59 § 1 i art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. K. przywrócenia terminu do złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że w dniu 12 lutego 2010 roku strona złożyła prośbę o przywrócenie terminu wraz z oświadczeniem o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i dokumentami dotyczącymi realizacji celów. Odnosząc się do przesłanek przywrócenia terminu organ wyjaśnił, że strona nie uprawdopodobniła przeszkód uniemożliwiających dokonanie czynności w terminie. Po rozpoznaniu zażalenia M. K., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że strona w treści wniosku zobowiązała się do realizacji dwóch przedsięwzięć – zakupu zwierząt gospodarskich i maszyn rolniczych. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), przewiduje skutek w postaci wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku wypłaty w razie nie dotrzymania warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, czyli w sytuacji nie zrealizowania przedsięwzięcia w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu oraz w przypadku nie złożenia kierownikowi biura powiatowego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Ustawodawca w § 8 ust. 2 rozporządzenia wskazał, iż oświadczenie to powinno zostać złożone w terminie siedmiu dni od dnia, w którym upłynął termin wskazany w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji). Termin do złożenia oświadczenia ma charakter terminu procesowego i może podlegać przywróceniu na podstawie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 67 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku, ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. (WE Nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 roku, str. 30 – 83 ze zm.), wnioski o przyznanie pomocy sprawdzane są w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami pomocy przez kontrole administracyjne, a także kontrole na miejscu. Organ ustalił, że wypłata trzeciej raty płatności miała miejsce w dniu 25 czerwca 2009 roku, zatem 6 miesięczny termin na realizację przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku upłynął w dniu 25 grudnia 2009 roku, natomiast termin siedmiodniowy na dostarczenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego upłynął z dniem 2 stycznia 2010 roku. W art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą zostać spełnione kumulatywnie (łącznie). Strona nie spełniła wszystkich koniecznych przesłanek do zastosowania instytucji przywrócenia terminu, gdyż nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu i uchybiła siedmiodniowemu terminowi na złożenie podania o przywrócenie terminu. Prośbę o przywrócenie terminu strona złożyła bowiem w dniu 12 lutego 2010 roku. W skardze na powyższe postanowienie M. K. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu I instancji do przywrócenia terminu, uznanie za prawdziwe wyjaśnień wskazujących na przyczyny uchybienia terminu na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć oraz o zapoznanie się z uzasadnieniem wniosków zawartych w pismach datowanych na dzień 10 lutego i 11 marca 2010 roku. W motywach skargi strona podniosła, że zrealizowała w terminie zadania, do których się zobowiązała, co zostało szczegółowo udokumentowane stosownymi umowami i fakturami. Skarżąca samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne i do tego opiekuje się dwiema starszymi osobami. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadne, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przede wszystkim należy wskazać, iż skarżący korzysta z pomocy na rozwój gospodarstwa w trybie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia organu, poddane kontroli sądu administracyjnego dotyczą dopłat na rozwój gospodarstwa niskotowarowego, udzielonych na podstawie decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca uzyskał płatność w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), dalej powoływanego jako Rozporządzenie. Delegację ustawową do wydania Rozporządzenia znajdujemy w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Przepisy § 6 – 9 Rozporządzenia normują tryb przyznawania płatności do gospodarstw niskotowarowych, obowiązki beneficjenta i skutki ich niedopełnienia. I tak m.in. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1 Rozporządzenia). Stosownie natomiast do § 8 ust. 2, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Na wstępie podkreślić należy, iż z pouczenia zawartego w treści decyzji organu I instancji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego nie wynika jednoznacznie, iż uchybienie terminowi do złożenia oświadczenia rodzić może ujemne konsekwencje dla beneficjenta. Pouczenie to jest bowiem powtórzeniem treści § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, te zaś uregulowania nie są jednoznaczne, o czym będzie niżej mowa. Wprawdzie skarżąca podpisując wniosek o przyznanie świadczeń złożyła jednocześnie oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania świadczeń do gospodarstwa niskotowarowego, jednakże w podpisanym jednocześnie zobowiązaniu nie ma mowy o obowiązku złożenia oświadczenia o którym stanowi § 8 ust. 2 w terminie 7 dni i jakichkolwiek skutkach opóźnienia, co mogło wprowadzać w błąd co do istoty tego obowiązku, zwłaszcza że w zobowiązaniu wymieniono inne obowiązki ujęte w Rozporządzeniu – np. zakaz zbycia gospodarstwa, obowiązek przechowywania dokumentacji. Zasadny jest w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższej przesłanki wskazać należy na podstawowe przyczyny, które legły u podstaw wyroku, związane z wykładnią cytowanych regulacji prawnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przeważających w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów, iż zawarty w § 8 ust. 2 Rozporządzenia termin 7 dni jest terminem procesowym, podlegającym przywróceniu w trybie art. 58-59 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2008 roku, II GSK 488/08 oraz z dnia 8 stycznia 2009 roku, II SA/Ke 718/08 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 września 2009 roku, II SA/Ke 362/0 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2009 roku, V SA/Wa 638/09 i inne). W zakresie ustalonym w planie rozwoju obszarów wiejskich, Rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, zwanej dalej "płatnością dla gospodarstwa niskotowarowego", oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania (§ 1). Unormowanie to wskazuje, iż powołany akt prawny reguluje w sposób wyczerpujący przesłanki i tryb przyznawania pomocy wspierającej tę kategorię gospodarstw. Co istotne, ani w Rozporządzeniu, ani w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), nie zawarto unormowania, odsyłającego do kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach w tymże akcie nie unormowanych. Jakkolwiek niespornym wydaje się, iż przyznawania świadczeń w trybie Rozporządzenia jest procedurą administracyjną (w zakresie, w jakim świadczenia regulowane są decyzją administracyjną, a nie wynikają np. z umowy), to równocześnie przyjąć należy, iż regulacje Rozporządzenia w sposób wyczerpujący regulują zasady tychże świadczeń dotyczące. Ujemne skutki niewykonania tych obowiązków przewiduje § 9 ust. 1 Rozporządzenia. I tak, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Powołany ust. 2 § 9 przewiduje sytuacje, w których mimo zaistnienia sytuacji wskazanej w ust. 1, płatność do gospodarstwa niskotowarowego może zostać wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego. Powyższa regulacja, w szczególności brzmienie § 9 ust. 1 Rozporządzenia wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty transzy świadczeń na czwarty i piąty rok obowiązywania dopłat. Okolicznością taką jest jedynie niewykonanie zobowiązań przypisanych w trzecim roku w zakreślonym półrocznym terminie. Jego bezskuteczny upływ powoduje konieczność wstrzymania dopłat w czwartym i piątym roku. Jest to jednak jedyna sytuacja, w której prawodawca przewidział negatywne konsekwencje związane z niedotrzymaniem terminu wykonania zobowiązań w trzecim roku. Konsekwencje te nie dotyczą natomiast niezłożenia zaświadczenia w terminie 7 dni od upływu okresu półrocznego. Gdyby prawodawca zamierzał rozciągnąć negatywne skutki zaniechania beneficjenta i na ten obowiązek, winien dokonać takiego zapisu w sposób nie budzący wątpliwości. Jest zaś oczywiste, iż zapisu takiego nie ma. Zapis Rozporządzenia w zakresie ujemnych skutków odnosi się tylko i wyłącznie do niewykonania zobowiązań w półrocznym okresie. Wynika to wprost z treści cytowanego wyżej § 9 ust. 1 Rozporządzenia. Wynika to również z zasady, że jeżeli prawodawca nie reguluje wprost określonych sankcji, nie można ich domniemywać. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Ponadto należy podnieść, że i w kodeksie postępowania administracyjnego wśród unormowań dotyczących terminów dla dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym nie ma norm, które wprowadzałyby jako zasadę ogólną negatywne skutki niedokonania czynności w terminie. W każdym przypadku ujemne konsekwencje uchybienia terminu wynikają nie z ogólnych unormowań procedury administracyjnej a expressis verbis z regulacji szczegółowej. Tak jest w przypadku wniesienia odwołania, zażalenia, wniosku o wznowienie postępowania, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ujemnych konsekwencji niezachowania terminu procesowego nie można natomiast domniemywać. Również z ujemnymi skutkami procesowymi niedochowania terminu wiąże się instytucja przywrócenia terminu, której poświęcono regulacje art. 58 i59 Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt, czy dla skuteczności czynności procesowej niezbędne jest przywrócenie terminu do jej dokonania, zależy od tego, czy z uchybieniem łączą się negatywne konsekwencje. Konkludując, negatywne dla strony konsekwencje niezachowania terminu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego muszą wynikać wprost z przepisów (jak np. w przypadku odwołania, zażalenia, wniosku o wznowienie postępowania). Nie sposób interpretować inaczej unormowań Rozporządzenia. Również wykładnia celowościowa przemawia za wnioskiem, że skoro prawodawca nie przewidział wprost ujemnych skutków niedochowania siedmiodniowego terminu dla złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, nie można takich sankcji domniemywać. Celem regulacji zawartej zarówno w Rozporządzeniu, jak i w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, jest wspieranie gospodarstw poprzez udzielanie pomocy finansowej na realizację takich przedsięwzięć, które uczynią ich gospodarstwa bardziej dochodowymi, ekologicznymi, bądź też pozwolą rolnikowi znaleźć źródła dochodów poza rolnictwem. Złożenie oświadczenia nie może być traktowane jako cel sam w sobie, pełni ono funkcję informacyjną dla organu. Warunki przyznania płatności określono w § 3 ust. 4 Rozporządzenia – to zobowiązanie się rolnika do realizacji przedsięwzięć określonych w decyzji, mających na celu restrukturyzację gospodarstwa oraz zobowiązanie do nieprzenoszenia własności gospodarstwa w zakreślonym terminie. Omawiany wcześniej § 9 Rozporządzenia reguluje kwestię wstrzymania dopłat w ostatnich dwóch latach, zaś § 10 wstrzymanie i zwrot płatności, gdy rolnik przeniesie własność gospodarstwa przed upływem zakreślonego terminu Skoro zaś w ocenie Sądu, brak podstaw do domniemywania ujemnych skutków niedochowania siedmiodniowego terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przypadających w trzecim roku przedsięwzięć, brak również podstaw do uruchamiania procedury przywrócenia terminu, zwłaszcza, że jest ona procedurą dość restrykcyjną, jej skuteczne zastosowanie wymaga spełnienia kilku przesłanek. W sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, organ winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia, ustalić, czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3. W razie braków w tym zakresie organ winien wezwać stronę do uzupełnienia, a następnie rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy, bądź o jej wstrzymaniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd chciałby podkreślić, że wszelkie argumenty odnoszące się do sytuacji życiowej skarżącej, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Reasumując, odmienna wykładnia § 9 ust. 1 Rozporządzenia skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z wcześniejszych rozważań i dotyczą wykładni przepisów. A.D.