II SA/Łd 1158/10

Dnia 25 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi Z. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej – ulicy A na odcinku od ulicy B do ulicy C w S. Wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor wyjaśnił, iż wyniki analizy dokumentów zebranych w toku czynności wyjaśniających jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa droga została wykonana w oparciu o ostateczną decyzję z dnia [...]r. nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji, polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej między ulicami B i C oraz zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości o nr 1, 3, 2/4, 2/5, 2/6, 8, 139, 140, zgodnie z decyzją z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na użytkowanie. Organ zwrócił uwagę, iż w dniu [...]r. pomiędzy Miastem S. a Z.C. zawarte zostało porozumienie w przedmiocie uregulowania spraw związanych z realizacją ulicy A. Strony zgodnie ustaliły, że dla obsługi komunikacyjnej działek nr 2/2 i 2/3 zostanie ustanowione prawo przechodu i przejazdu na działce nr 1/4, Miasto wykona zjazd z ulicy C na w/w działkę. Nadto Z. C. oświadczyła, iż zrzeka się wszelkich roszczeń związanych z realizacją i funkcjonowaniem ulicy A w związku z zawartym porozumieniem, które obie strony podpisały. Dalej, iż w ramach oględzin, przeprowadzonych w dniu 23 marca 2010r., stwierdzono zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, z projektem budowlanym. Powiatowy Inspektor podkreślił, iż przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania wnikliwie rozpatrzył argumenty Z. C. zawarte w pismach i odwołaniach składanych w niniejszym postępowaniu oraz postępowaniu zakończonym uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Reasumując organ podkreślił, iż wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane zasadne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności wybudowania i użytkowania ulicy A. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. C. wnosząc o jej uchylenie, przekazanie sprawy organowi I instancji, alternatywnie przekazanie sprawy organowi poza obszarem Miasta i Gminy S. celem zagwarantowania bezstronności organu rozpoznającego sprawę. Strona wniosła jednocześnie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie drogi powiatowej ulicy A. Zdaniem strony zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust.1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez uchylanie się od przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przez inwestora przepisów Prawa budowlanego gwarantujących poszanowanie występujących w obszarze budowy obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich tj. zapewnienie rzeczywistego dostępu do drogi publicznej nieruchomościom nr 2/2, 2/3, 2/7, 2/8, 2/10, 2/13, 2/14, które przed realizacją inwestycji miały dostęp do drogi publicznej a w następstwie realizacji inwestycji zostały go pozbawione. Nadto zarzuciła uchylanie się od kontrolowania prawidłowości działania Prezydenta Miasta S. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, uchylanie się od sprawdzenia czy inwestor wykonał obowiązki wynikające z przepisów budowlanych, błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego ma jedynie kompetencje do kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z projektem, przyzwolenie na naruszenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przepisów prawa budowlanego w zakresie w jakim nakładają na inwestora obowiązek poszanowania prawa własności, zaniechanie wezwania inwestora do podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, poprzez zapewnienie dostępu do drogi, błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten nie jest przepisem prawa budowlanego co zwalnia organ nadzoru budowlanego z kontroli przestrzegania i stosowania tej normy prawnej. Na koniec rażące naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 24 §1 pkt 1 i 4 w związku z art. 26 §3 k.p.a. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przywołując ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy organ odwoławczy powtórzył argumentację Powiatowego Inspektora podkreślając jego prawidłowość w świetle poczynionych ustaleń i brzmienia art. 105 §1 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż na etapie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor zawarł z Z. C. porozumienie ustalające m.in., iż dla obsługi komunikacyjnej działek nr 2/2, 2/3 zostanie ustanowione prawo przechodu i przejazdu na działce nr 1/4, inwestor wykona zjazd z ulicy C na w/w działkę, nadto odwołująca zrzekła się wszelkich roszczeń związanych z realizacją i funkcjonowaniem ulicy A w związku z zawartym porozumieniem. Organ podkreślił, iż w piśmie z dnia 4 sierpnia 2009r. inwestor oświadczył, iż podtrzymuje warunki porozumienia, natomiast o konsekwencjach niewywiązania się przez jedną ze stron z zawartej umowy rozstrzygnąć może tylko sąd powszechny a nie organ nadzoru budowlanego. Nadto, iż niejako w odpowiedzi na zawarty w odwołaniu wniosek o wznowienie postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę działając w oparciu o art. 66 k.p.a. zawiadomił stronę w jakim trybie i przed jakim organem postępowanie może być prowadzone, gdyż w ramach postępowania prowadzonego w kierunku kontroli legalności wybudowania i użytkowania drogi nie jest dopuszczalna kontrola poprawności wydania pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu i następnie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, te postępowania prowadzone są przed innymi organami administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. C. zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust.1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 107 §3, art. 138 §2, art. 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 21 ust.1, art. 64 ust.3 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach. Wywodząc jak w odwołaniu skarżąca podkreśliła, iż organy nadzoru budowlanego zupełnie nie skupiły się na zbadaniu ewentualnego naruszenia jej interesu w zakresie, w jakim ochronę przed takim naruszeniem zapewniając przepisy Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, na podstawie szczegółowo ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem zasad procesowych określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie legalności wybudowania i użytkowania drogi powiatowej - ulicy A na odcinku od ulicy B do ulicy C w S. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, a to wobec stwierdzenia, iż roboty budowlane, w wyniku których powstała przedmiotowa droga powiatowa, wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, a inwestor dysponował wszelkimi wymaganymi pozwoleniami. Stwierdzenie, że w toku postępowań zmierzających do realizacji inwestycji i w ramach prac nad nią prowadzonych nie doszło do żadnych naruszeń obliguje bowiem organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, stosownie do art. 105 §1 k.p.a. Jak wynika z przywołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2010r., IV SA/GL 446/09, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 554234; wyrok NSA z dnia 21 września 2010r., II OSK 1393/09, niepubl., dostępny Lex nr 611777). W ocenie Sądu, analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, iż działając w oparciu o art. 84 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie kroki zmierzające do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmujące kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie po wszczęciu postępowania organ nadzoru budowlanego w ramach czynności wyjaśniających ustalił, iż decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie odcinka przedmiotowej drogi powiatowej oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto S. pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, natomiast decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tejże drogi powiatowej. Organ przeprowadził również oględziny, o których powiadomiona była skarżąca, które wykazały zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowość realizacji inwestycji znajduje odzwierciedlenie także w oświadczeniu kierownika budowy, inwentaryzacji geodezyjnej zrealizowanej inwestycji wykonanej prze uprawnionego geodetę stwierdzając zgodność wykonanych robót z projektem zagospodarowania terenu objętego inwestycją. W świetle powyższego materiału sprawy w pełni zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania przedmiotowej drogi powiatowej jako bezprzedmiotowego, gdyż organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają prawa ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (wyrok WSA z dnia 29 listopada 2005r. VII SA/Wa 639/05, dostępny Lex nr 214367). Nie posiadają także kompetencji do badania prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani tym bardziej pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. Reasumując, prawidłowo postąpił organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego uznając, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Zauważyć natomiast trzeba, na podstawie lektury pism składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, jak i argumentacji skargi, iż źródłem zatargów pomiędzy skarżącą a inwestorem - Miastem S. jest zawarte pomiędzy tymi stronami, w dniu [...]roku, porozumienie w przedmiocie uregulowania spraw związanych z budową drogi. Jak wynika z tego dokumentu strony zgodnie ustaliły, iż dla obsługi komunikacyjnej działek nr 2/2 i 2/3 zostanie ustanowione prawo przechodu i przejazdu na działce nr 1/4, Miasto S. wykona zjazd z ulicy C na w/w działkę. Nadto Z. C. oświadczyła, iż zrzeka się wszelkich roszczeń związanych z realizacją i funkcjonowaniem ulicy A w związku z zawartym porozumieniem, które obie strony zgodnie podpisały. A właściwie nie tyle fakt samego zawarcia tegoż porozumienia, co brak realizacji wynikających z niego zobowiązań, w szczególności tych obligujących Miasto S. do podjęcia odpowiednich działań. Niemniej jednak, jak prawidłowo wyjaśniał organ nadzoru budowlanego, kwestia ta nie pozostaje we właściwości tego organu, jak również sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli tego porozumienia. W konsekwencji ani organ nadzoru budowlanego, ani Sąd nie zobowiąże Miasta S. do wywiązania się z założeń porozumienia, nie podejmie żadnych kroków prawnych w tym kierunku, gdyż porozumienie zawarte zostało w ramach czynności cywilnoprawnej i podlega regulacjom prawa cywilnego. Oznacza to, iż jakiekolwiek kroki zmierzające do podważenia porozumienia, czy zobligowania stron do jego wypełnienia winny być podejmowane z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Istotne jest, iż fakt zwlekania przez Miasto S. z wykonaniem poszczególnych postanowień porozumienia pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotowe porozumienie jako czynność cywilnoprawna nie wpływa na stwierdzenie, iż droga gminna została wykonana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i po uzyskaniu wszelkich niezbędnych decyzji. Zarzuty skarżącej kwestionujące legalność decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej pozostają na tym etapie postępowania bez wpływu na jego wynik postępowania. Również w zakresie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jedyne co mógł i co prawidłowo uczynił organ nadzoru budowlanego, to działając w oparciu o art. 66 k.p.a. przekazał wniosek w tym zakresie organowi administracji właściwemu w sprawie, o czym poinformował stronę. W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. W sytuacji kiedy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe czyli organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy prawidłowa jest decyzja o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 §1 k.p.a. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ar