IV SA/Gl 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]. L. W. w dniu [...] r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniosek o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku okresowego, jak również zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, bielizny, odzieży, obuwia i gorących posiłków oraz innych bliżej nieokreślonych "niezbędnych rzeczy do przetrwania".. Decyzją z dnia [...] r. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta M. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku, umorzył postępowanie w sprawie przyznania L. W. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, bielizny, odzieży, obuwia i gorących posiłków oraz innych bliżej nieokreślonych "niezbędnych rzeczy do przetrwania" jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na treść art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stroną nie doszło do skutku, w związku z tym dalsze prowadzenie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Z decyzją tą nie zgodził się L. W. podnosząc, iż jest ona tendencyjna, bezzasadna i narusza interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ pierwszej instancji poinformował odwołującego o konieczności jego przeprowadzenia przez pracownika socjalnego i konsekwencjach działań uniemożliwiających dokonanie tej czynności. Odwołujący mimo to odmówił podania aktualnego miejsca pobytu i ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy podniósł, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego poprzez nie udzielenie przez odwołującego informacji o jego miejscu pobytu powoduje brak podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia i uzasadnia, w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a., umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. W. domagał się sprawiedliwego i rzetelnego rozpatrzenia jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego przez oba organy orzekające w sprawie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwych decyzji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,- zł. ( art. 8 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy, to jest istniejąca po stronie świadczeniobiorcy i wynikająca z jego warunków osobistych możliwość przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, o czym stanowi art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy mieć przede wszystkim na względzie to, iż zasadniczym celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osób w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2 cyt. przepisu). W celu ustalenia powyższych kwestii organ pierwszej instancji starał się przeprowadzić wywiad środowiskowy, do którego jednak nie doszło z uwagi na nie udzielenie przez skarżącego informacji o jego miejscu pobytu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły, że w sprawie z uwagi na powyższą okoliczność zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a.. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, jako osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w przepisach prawa materialnego, a więc ustawy o pomocy społecznej i leżało we właściwości organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął merytorycznie złożonego przez skarżącego wniosku, a organ odwoławczy dokonując instancyjnej kontroli również uznał, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zatem oba organy ograniczyły się do uproszczonego przyjęcia, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez skarżącego formy pomocy jest bezprzedmiotowe. Jednakże nie wykazały istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, wpływających na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taki zabieg nie może być uznany za prawidłowy, gdyż stanowi stosowanie prawa contra legem. Umorzenie postępowania byłoby możliwe, gdyby skarżący cofnął wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, jednakże tego w trakcie postępowania nie uczynił. W chwili orzekania przez organ odwoławczy istniał zarówno przedmiot i podmiot postępowania w niniejszej sprawie, a wobec tego nie została na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji spełniona przesłana uzasadniająca umorzenie postępowania tj. bezprzedmiotowość postępowania. W związku z powyższym należy uznać, że doszło do istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. Powołany przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 09 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 50/95, OSNP 11/96/150). W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 13-14 i 462, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt SA/Sz 1029/97, Lex nr 36139). Zgodnie ze stanowiskiem komentatorów z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie administracyjne bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i wynikać może z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć osoby fizycznej strony i przedmiotowe takie jak np. brak przedmiotu, którego sprawa dotyczy. Tak więc, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 01 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/06, bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 878/05, publikowany w internetowej bazie CBOSA). Ewentualny brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej niemożność przeprowadzenia wywiadu z powodów leżących po stronie wnioskodawcy powinna być rozpatrywana w charakterze ujemnych następstw niezastosowania się do procedury przewidzianej przepisami prawa, w tym również określonej przepisem art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Samo ustalenie okoliczności braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie dawało podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Skarżący składając wniosek o przyznanie zasiłku okresowego domagał się jego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wywiad środowiskowy jest na pewno sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, swoistym trybem postępowania dowodowego, a kwestionariusz szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", Warszawa 2007, s. 416). Jednak warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest właściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że każdorazowo trzeba mieć na uwadze indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Zważyć trzeba, iż nawet przekonanie organu administracji, iż do trudnej sytuacji życiowej wnioskującego o pomoc przyczynia się jego postawa nie zwalnia od każdorazowego pełnego badania przesłanek mających wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Każdorazowo należy dokonać oceny sytuacji faktycznej wnioskodawcy. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy (wyrok z dnia 16 lipca 2008 r., I OSK 1424/07, publikowany w internetowej bazie CBOSA). Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku i wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do sytuacji osobistej skarżącego, następnie dokonać wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 k.p.a. i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.