II SA/Łd 1159/14

Dnia 8 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. S. od decyzji Starosty T., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 27 czerwca 2014 r. nr ZGP.6852.10.2014.IP, w przedmiocie: w punkcie pierwszym zobowiązania E.M., K.M. i K.S., współwłaścicieli działki nr 78 położonej w T., w obrębie [...], do udostępnienia ww. działki Spółki A z o.o. w celu wykonania czynności związanych z remontem (renowacją) istniejącej sieci kanalizacyjnej, w punkcie drugim obowiązek udostępnienia zostaje ustanowiony na okres 6 miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, w punkcie czwartym obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej , w punkcie piątym decyzji nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu drugiego decyzji i orzekł o ustanowieniu obowiązku udostępnienia nieruchomości na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, w pozostałej części dotyczącej punktów 1, 4 i 5 decyzja podległa utrzymaniu w mocy. Wnioskiem z dnia 10 marca 2014 r. Spółka A z o.o. wystąpił do Starosty T., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zobowiązanie właściciela, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do udostępnienia na rzecz wnioskodawcy nieruchomości położonej w T., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 78, w celu wykonania czynności związanych z remontem (renowacją) istniejącej sieci kanalizacyjnej sanitarnej - kolektora ,,KO". Do wniosku załączono kopie protokołów z negocjacji przeprowadzonych z właścicielami przedmiotowej działki, z których wynikało, że nie wyrazili oni zgody na udostępnienie nieruchomości. Decyzją z dnia [...]nr [...] Starosta T., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej "ugn" oraz art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w punkcie pierwszym zobowiązał E.M. K. M. i K.S., współwłaścicieli działki nr 78 położonej w T., w obrębie [...], do udostępnienia ww Spółce A z o.o. w celu wykonania czynności związanych z remontem (renowacją) istniejącej sieci kanalizacyjnej, w punkcie drugim obowiązek udostępnienia ustanowił na okres 6 miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, w punkcie czwartym orzekł, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej , w punkcie piątym decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności (błędne oznaczenie punktów przez organ I instancji). Od powyższej decyzji odwołał się K.S. podnosząc, że warunkiem zastosowania art. 124 ugn jest poprawne przeprowadzenie rokowań, czego w zakończonym postępowaniu jego zdaniem nie uwzględniono. Skarżący wniósł także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] wydał decyzję wskazaną na wstępie. Organ II instancji wskazał, że wnioskodawca - Spółka A z o.o., wylegitymował się tytułem prawnym do kolektora, bowiem na mocy uchwały Nr XXIII/212/2012 Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 28 marca 2012r. nastąpiło przekazanie przez Gminę Miasto Tomaszów Mazowiecki spółce komunalnej Zakład Gospodarki Wodno-Kanalizacyjnej w Tomaszowie Mazowieckim Sp. z o.o. infrastruktury technicznej w postaci kolektora kanalizacji sanitarnej ,,KO" na odcinku od działki nr 247/2 w obrębie Swolszewice Male, gm. Tomaszów, do działki nr 5 w obrębie 22 Tomaszowa Mazowieckiego. Ponadto organ ustalił, że kolektor KO (obecnie funkcjonujący pod nazwą KO-N) został przeprowadzony przez będącą przedmiotem niniejszego postępowania działkę nr 78. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że celem udostępnienia wnioskodawcy nieruchomości jest remont przedmiotowego urządzenia polegający na renowacji istniejącego kanału metodą reliningu - montaż rur GRP. Wojewoda podniósł, iż wnioskodawca posługuje się zamienne terminami remont, renowacja, modernizacja, jednak nie budzi wątpliwości, iż faktycznie chodzi o przeprowadzenie remontu istniejącego na działce nr 78 urządzenia. Pod pojęciem remont należy rozumieć bowiem przywrócenie wartości użytkowej, funkcjonalności, czy sprawności techniczno-ekonomicznej danego urządzenia, a niewątpliwie do osiągnięcia takiego celu mają doprowadzić planowane prace. Dalej organ odwoławczy zauważył, że z załączonych do wniosku z dnia 10 marca 2014r. dokumentów wynika bezspornie, iż skarżący nie wyraził zgody na wykonywanie robót na nieruchomości (np.: protokół z negocjacji z dnia 22 stycznia 2014 r., str. 2). Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania Wojewoda argumentował, że przepis art. 124b ugn nie uzależnia działania organu administracji od konieczności przeprowadzenia wcześniejszych rokowań. Warunek taki postawiony został natomiast w przepisie art. 124 ugn (ust. 3), jednakże przepis ten nie był podstawą prawną orzekania w przedmiotowym postępowaniu, ani też w art. 124b ugn nie ma odniesienia do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 3 ugn. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji podał, ze nadanie rygoru następuje na wniosek Spółki A z o.o., jednak organ II instancji nie dopatrzył się w aktach sprawy wyrażonego wprost żądania o takiej treści. Pomimo tego Wojewoda uznał, że spełnione zostały warunki nadania decyzji rygoru z urzędu. Zwłoka w realizacji robot wynikająca z braku możliwości wejścia na teren nieruchomości mogłaby spowodować utratę dofinansowania z funduszu Unii Europejskiej, co w skutkach doprowadziłoby do niezrealizowania zamierzenia. Niewątpliwie zatem podany interes społeczny spowodował orzeczenie o natychmiastowym wykonaniu decyzji. Z przedstawionych względów Wojewoda w postanowieniu z dnia [...] nie przychylił się do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Wojewoda nadto stwierdził, że organ I instancji błędnie określił początek biegu terminu obowiązku udostępnienia nieruchomości od dnia uprawomocnienia się decyzji, skoro jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Takie sformułowanie – zdaniem Wojewody - budzi wątpliwości co do możliwości jej wykonania i mogłoby prowadzić do takiej interpretacji, w wyniku której termin uległby wydłużeniu, co pozostawałoby w sprzeczności z omawianą normą. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania w zakresie przeniesienia urządzenia poza działkę skarżącego organ uznał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124b ugn podniesiona kwestia nie ma znaczenia dla wydania orzeczenia o zobowiązaniu właściciela do udostępnienia gruntu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł K. S. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę oraz nieudowodnienie, ze nałożone na właściciela nieruchomości obciążenia nie naruszają prawa własności w sposób nadmierny, oraz poprzez dokonywanie przez organy obu instancji dowolnych ustaleń niepopartych jakimkolwiek materiałem dowodowo. -art. 107 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, -art. 124b ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, ze zostały spełnione warunki pozwalające na wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. W szczególności skarżący zakwestionował zobowiązanie do udostępnienia całej powierzchni działki nr 78, bez uprzedniego wykazania niezbędności takiego zakresu ograniczenia prawa własności. Nadto skarżący zarzucił organowi dowolność w określeniu czasowych granic zobowiązania do udostępnienia nieruchomości, podczas gdy brak dowodów, że termin 6 miesięcy jest technologicznie uzasadniony. W ocenie skarżącego w postępowaniu nie wykazano, że kolektor stanowi własność wnioskodawcy, podczas gdy istnienie prawa własności urządzeń przesyłowych po stronie wnioskodawcy jest warunkiem koniecznym do zastosowania art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł również, że doszło do naruszenia art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie decyzji przeznaczonej do zastosowania w celu udostępnienia nieruchomości dla czynności związanych z konserwacją, remontem i usuwaniem awarii w sytuacji gdy przedmiotowe prace są typowymi pracami inwestycyjnymi polegającymi na zmianie parametrów istniejącego kolektora; dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że planowane prace mają charakter prac remontowych podczas gdy w rzeczywistości jest to przebudowa urządzeń. Odnośnie nałożenia przez organ orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący zarzucił dowolną wykładnię interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 8 kwietnia 2015 roku pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, iż inwestycję wykonano ze środków unijnych, podlegała ona kontroli właściwych organów i nie wymagała pozwolenia na budowę, zaś same roboty wykonano w ciągu jednego tygodnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ugn. Stosownie do art. 124 b ust. 1, 2 i 3 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa powyżej, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 ustawy stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, zaś na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie co do zasady ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Z brzmienia przepisu art. 124 b tej ustawy wynika zatem, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. W rozpatrywanej sprawie analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały spełnione łącznie wymienione wyżej przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wydanie decyzji w oparciu o art. 124 b winno zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku o wydanie omawianej decyzji. Zarówno zgoda jak i jej brak muszą być wyrażone przez właściwy podmiot w sposób jasny i niebudzący wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1110/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 124 b jednak nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie rokowań w formie pisemnej w celu uzyskania zgody, chociaż w praktyce w wielu wypadkach dochodzi do wymiany korespondencji. Brak zgody będzie oznaczać milczenie lub stawianie warunków, których przedsiębiorca (wnioskodawca) nie będzie chciał spełnić. Brak zgody nie może być jednak przez organy orzekające w jakikolwiek sposób dorozumiany lub domniemany. W niniejszej sprawie nie powstała żadna wątpliwość, iż skarżący legitymujący się prawem własności do działki nr 78 nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości. Wniosek taki jasno płynie z protokołu negocjacji złożonego przy wniosku. Ponadto organ niewątpliwie ustalił zajście drugiej przesłanki, czyli konieczność wykonania remontu kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działkę skarżącego. Organy obu instancji wzywały wnioskodawcę celem wyjaśnienia jaki jest planowany zakres prac oraz w jakim czasie prace mają być wykonane. Na podstawie zebranego materiału organ był uprawniony do ustalenia, iż prace remontowe będą polegały na renowacji kanału metodą reliningu (montaż rur GRP), naprawie lokalnych ubytków i pęknięć, renowacji i uszczelnieniu studzienek, wymianie włazu studzienki, i stopni włazowych. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane). Zatem gdyby wnioskodawca ograniczyłby się tylko do oczyszczenia kanału, uszczelnień i naprawy ubytków można byłoby mówić o konserwacji, jednak skoro przewidziano także wymianę pewnych elementów na nowe, to taki zakres prac należało zakwalifikować jako remont, co poprawnie uczynił organ. W sprawie nie mamy do czynienia z przebudową, tak jak podnosi skarżący, gdyż wymiana niektórych elementów kolektora nie prowadzi do zmiany jego parametrów technicznych. Natomiast czas niezbędny do wykonania prac ostatecznie określono maksymalnie do 6 miesięcy, bowiem organ uwzględnił brzmienie przepisu art.124 b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i żądanie wnioskodawcy. Należy w tym miejscu zauważyć, iż organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości wynikające z decyzji organu I instancji ustalono począwszy od uprawomocnienia się decyzji chociaż jednocześnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Takie nieprawidłowe zakreślenie okresu zobowiązania mogło doprowadzić do jego wydłużenia ponad ustawowe granice. Natomiast rozstrzygnięcie Wojewody pozwoliło ograniczyć nałożony obowiązek do 6 miesięcy, bez względu na moment ustatecznienia się decyzji i nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zaakcentowania również wymaga, iż w rzeczywistości roboty już wykonano, zaś czas ich trwania (1 tydzień) nie był znaczącym obciążeniem dla właścicieli działki. Odnośnie zarzutu skargi, iż zobowiązano stronę do udostępnienia całej powierzchni działki warto podnieść, że z uwagi na naturę prac (remont tylko kanalizacji sanitarnej) oczywistym było, iż wnioskodawca ograniczy się do terenu wokół przedmiotowego kolektora, zatem i ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew temu co twierdzi skarżący, organ odwoławczy uzasadnił nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powołując się na społeczny interes wyrażający się w konieczności sprawnego i szybkiego wykonania remontu kolektora, bowiem zwłoka mogłaby spowodować utratę dofinansowania pochodzącego z Unii Europejskiej, co w efekcie uniemożliwiłoby przeprowadzenie całego zamierzenia. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż szczelność i spławność kanalizacji ściekowej mieści się granicach interesu społecznego, gdyż dotyczy względów sanitarnych, a zatem ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców. Niezasadny jest także zarzut, iż organy nie poczyniły ustaleń co do prawa dysponowania kolektorem przez wnioskodawcę. Otóż zebrany w sprawie materiał (pismo wnioskodawcy z dnia 16 kwietnia 2014 roku wraz załącznikami) pozwalał organowi na wyciągnięcie wniosku, iż sporny kolektor wniesiono aportem do Spółki A z o.o. Zamierzonego skutku nie mógł oczywiście odnieść zarzut nierozważenia przez organy przeniesienia kolektora w pas drogowy ulicy Działkowej, bowiem w granicach niniejszego postępowania zadaniem organu jest ocenić zasadność wniosku o zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości. Ocena gospodarności w prowadzeniu prac przez wnioskodawcę nie mieści się w kompetencjach starosty i wojewody. Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności jest zadaniem regionalnych izb obrachunkowych na podstawie ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz. U. z 2012 roku, poz. 1113 z zm.). Wobec powyższego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. również nie zasługują na akceptację, bowiem organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, a następnie wydane rozstrzygnięcie, zostało prawidłowo umotywowane. Tym samym wobec nieuwzględnienia, Sąd skargę oddalił (art. 151 P.p.s.a.). IB