II SA/Łd 116/13

Dnia 24 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 roku na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Łódź - Widzew na uchwałę Rady Gminy Brójce z dnia 29 stycznia 2003 roku nr IV/28/2003 w przedmiocie zmian w uchwale ustalającej zasady korzystania z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. LS W dniu 29 stycznia 2003 r. Rada Gminy Brójce, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.), podjęła uchwałę nr IV/28/2003 w sprawie zmian w uchwale ustalającej zasady korzystania z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę. Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Łódź-Widzew zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na istotne naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.), poprzez stwierdzenie w przepisie § 2 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, podczas gdy istnieje ustawowy obowiązek ogłaszania aktów normatywnych w dzienniku urzędowym. W jej uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (posiada bowiem cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności), który winien podlegać obowiązkowi ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prokurator podkreślił, że tylko tekstowi aktu prawnego ogłoszonemu w dzienniku urzędowym przysługuje domniemanie autentyczności. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Brójce wniosła o jej oddalenie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, wskazując, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 3 Uchwały nr V/41/2003 Rady Gminy w Brójcach w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Brójce z dnia 3 kwietnia 2003 r. Zatem, skoro uchwała będąca przedmiotem skargi już nie obowiązuje, postępowanie mające na celu stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Jest ona dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r., poz. 270 ), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotową uchwałą dokonano zmian w uchwale nr XXXI/181/1997 Rady Gminy w Brójcach z dnia 11 września 1997r. ustalającej zasady korzystania z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę, zmieniając załącznik do niej oraz ustanawiając w § 2, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń. Uchwała posiada zatem cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są bowiem wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń, dotyczy sytuacji powtarzalnych, ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ponadto, oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej, należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz.U. nr 62, poz. 718 i z 2001r. nr 46, poz. 499 ( art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. - t.j. Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 20 lipca 2000r. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy ( art. 4 ust. 1 ustawy ). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ( art. 13 pkt 2 ustawy ). Argumentacja organu, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr V/41/2003 Rady Gminy w Brójcach z dnia 3 kwietnia 2003r., nie zasługuje na aprobatę. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 29 stycznia 2003 r., a uchylona 3 kwietnia 2003 r. Wprawdzie, jak wskazano wyżej, zaskarżona uchwała doznała wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia, gdyż zawierała zapis, że podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń, zamiast w dzienniku urzędowym, ale brak prawidłowego ogłoszenia nie oznacza, że nie weszła ona w życie. Odwołuje się ona bowiem do umów cywilnoprawnych, które miały być zawierane na jej podstawie i mimo krótkotrwałości jej obowiązywania istniały przesłanki do ich zawierania. Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Wobec powyższego Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. m.ch.