II SA/Łd 1166/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, As. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. W. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [..] (znak: [..]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [..] z dnia [..]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawo- mocnienia się wyroku; 3. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz I. W. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu kosztów postępowania. ieradz,dnia "H .06.2II-20/1674.314/0 Sygn. akt II SA/Łd 1166 / 03 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr [..] z dnia [..] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art.138 par.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98. poz. 1071 ze zm.), w związku z przepisem art.122 par.1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia I. W. na postanowienie Nr [..] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (znak: [..]) z dnia [..] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy pawilonu handlowego usytuowanego przy A w Ł., organ nadzoru budowlanego I instancji wydał w dniu [..], na podstawie przepisu art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, postanowienie Nr [..], nakazujące właścicielce pawilonu I. W. przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2002 roku dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonania pawilonu i możliwości dalszego użytkowania, a także opinie organów właściwych do ich przedstawienia na podstawie przepisów szczególnych. Mając na uwadze, iż zobowiązana nie wykonała w całości nałożonych obowiązków, organ I instancji przekazał I. W. upomnienie, a następnie po sporządzeniu tytułu wykonawczego wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, w dniu [..] organ ten wydał postanowienie Nr [..] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na postanowienie to zażalenie wniosła I. W. twierdząc, że nie posiada środków materialnych na wykonanie wszystkich obowiązków, dlatego zrezygnowała już z działalności handlowej i dalszego dzierżawienia gruntu od Urzędu Miasta Ł.. Wniosła o rozpatrzenie celowości nałożenia grzywny. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy na podstawie zgromadzonych dokumentów uznał zasadność postanowienia wydanego przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie sprawa legalności wybudowania pawilonu handlowego. Jak wynika z akt sprawy obiekt powstał na podstawie decyzji Nr [..] o pozwoleniu na budowę z dnia [..], lecz organ stopnia wojewódzkiego, decyzją Nr [..] z dnia [..], stwierdził nieważność decyzji organu I instancji. Zważywszy, iż w sprawie mniejszej nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art.37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, przeto istniały podstawy, by obiekt zalegalizować po uprzednim przedłożeniu odpowiednich opinii i ekspertyz, o których mowa w postanowieniu Nr [..]. Zobowiązana nie dostarczyła jednak w wyznaczonym terminie żądanych opracowań, dlatego organ wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do argumentów zawartych w treści wniesionego zażalenia organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie niniejszej bez znaczenia pozostaje deklarowany zamiar zaprzestania działalności handlowej bądź zerwania umowy na dzierżawę gruntu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem obiekt pawilonu handlowego, który nadal istnieje, a więc podlega rygorom prawa. Z tego względu prośba o uwzględnienie okoliczności podnoszonych w treści zażalenia, nie znajduje umocowania w przepisach prawa i z tego powodu zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu 15 lipca 2003 roku na powyższe postanowienie I. W. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. podnosząc, iż została niesłusznie ukarana przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę zakreśloną powyżej kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu uchybień, które uniemożliwiają pozostawienie w obrocie prawnym nie tylko zaskarżonego postanowienia ale także postanowienia organu I instancji. Egzekucja w administracji uregulowana jest w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2002 roku, Nr 110, poz. 968 ze zm.). Na przepisy taj ustawy powołały się organy administracji ferując zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Zgodnie z art. 2 par. 1 tejże ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w tym przepisie, takie jak podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, wpłaty na rzecz funduszy celowych oraz obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów (art. 3 omawianej ustawy). Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję dotyczącą obowiązku wykonania czynności na podstawie tytułu wykonawczego, który powinien określać między innymi treść podlegającego egzekucji obowiązku i podstawę prawną tego obowiązku oraz wskazywać podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 26 par. 1 i art. 27 par. 1 pkt 3 i 4 omawianej ustawy). Nie budzi wątpliwości, iż organ nadzoru budowlanego występujący w niniejszej sprawie jako organ egzekucyjny winien badać z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 par. 1 omawianej ustawy). Pomimo tego w niniejszej sprawie konieczne jest przybliżenie podstawy prawnej nałożonego na skarżącą obowiązku, bowiem wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru prawnego postanowienia nakładającego obowiązek, którego niewykonanie zrodziło niniejsze postępowanie egzekucyjne. W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia czy postanowienie to dawało podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Nie budzi wątpliwości, iż obiekt budowlany, którego dotyczyło postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..], lecz organ wyższego stopnia stwierdził nieważność tejże decyzji. Skoro obiekt ten wzniesiony został przed dniem 1 stycznia 1995 roku, to prawidłowo organy administracji postępowanie w odniesieniu do tegoż obiektu prowadziły w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie IV SA 783/97 opublikowany w LEX Nr 47283). Podstawę prawną do nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia dokumentów, między innymi w zakresie stwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeń technicznych o prawidłowości wykonania pawilonu i możliwości dalszego użytkowania, a także opinii organów właściwych do ich przedstawienia na podstawie przepisów szczególnych, stanowił wskazany przez organy przepis art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Przepis ten określa, iż organ administracji przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia (art. 56 par. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane). Koszty ekspertyz ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego albo wykonawca robót budowlanych lub producent materiałów budowlanych (art. 56 par. 2). Sankcją w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, jest uprawnienie dla organu administracji do zlecenia wykonania tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu, wykonawcy robót budowlanych albo producenta materiałów budowlanych (art. 56 par. 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzony został pogląd, iż działania organu administracji przewidziane w art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) mają charakter wyłącznie dowodowy (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1985 roku w sprawie sygn. akt II SA 1843/85 (ONSA 1985, z. 2, poz. 35). Na marginesie wypada wskazać, iż aktualnie identyczny charakter prawny ma uregulowanie wynikające z przepisu art. 81 c (dawny przepis art. 89) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane należy przyjąć, iż obowiązek nałożony na skarżącą ma wyłącznie charakter dowodowy. Sankcją w razie jego niewykonania jest uprawnienie dane organowi administracji, aby w takiej sytuacji – mówiąc najogólniej – mógł zlecić wykonanie koniecznej ekspertyzy na koszt osoby, na którą bezskutecznie nałożono obowiązek jej dostarczenia. Uprawnienie organu do zlecenia wykonania określonego obowiązku na koszt zobowiązanego jest wyłączną sankcją w razie jego niewykonania w zakreślonym terminie. Istota postanowień dowodowych przesądza o tym, że nie mogą one być podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, a zawarte w nich obowiązki nie mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2000 roku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 474/99, niepublikowany, oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2000 roku w sprawie II SA/Gd 1425/98, opublikowany w ONSA 2002/2/71). W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wystawienie tytułu wykonawczego nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności przepisów art. 2 par. 1 pkt 3, art. 3 i art. 26 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naruszenie to bez wątpienia miało istotny wpływ na wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku postanowienie to nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).