II SA/Łd 1173/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kozerski, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, p. o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2004 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi B.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. 3 II SA/Łd 1173/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 37j, art. 37l, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r. nr 6 poz. 56), odmówił przyznania B.F. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż B.F. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. w dniu 11 maja 2001r. i udokumentował ogólny staż pracy wynoszący 32 lata 4 miesiące i 3 dni. Wobec spełnienia warunków z art. 2 ust. 1 pkt. 2, art. 23, art. 24 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przyznano skarżącemu status osoby bezrobotnej od dnia 11 maja 2001r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego na okres 12 miesięcy, od dnia 19 maja 2001r. W dniu 17 grudnia 2001r. B.F. złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, podnosząc, iż momencie rejestracji w powiatowym Urzędzie Pracy w Z. został mu przyznany zasiłek dla bezrobotnych a nie zasiłek przedemerytalny, gdyż jego dokumentacja nie była kompletna. Do wniosku skarżący załączył zaświadczenie z archiwum zakładowego o wykonywaniu w okresie od 07.08.1970r. do 30.06.1991r. pracy na stanowisku kierowcy – konwojenta w Przedsiębiorstwie A nr [...] w Z. Organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 37j i art. 37l ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r., zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie, która spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat dla mężczyzn, lub 2/ posiada okres uprawniający 30 lat dla mężczyzn, w tym, co najmniej 15 lat wykonywania prac, uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze może być, zdaniem organu, uwzględniony po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Wobec tego, iż staż pracy B.F. nie uległ zmianie od dnia rejestracji, gdyż w tym dniu Powiatowy Urząd Pracy dysponował świadectwem pracy wydanym w dniu 30 czerwca 1991r. przez Przedsiębiorstwo A Nr [...] potwierdzającym okres zatrudnienia skarżącego od dnia 07.08.1970 do dnia 30.06.1991r. na stanowisku kierowcy-konwojenta, a w dokumentach brak jest odpowiedniego zaświadczenia o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach, organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji B.F. wskazał, iż w dniu 04 października 2001r. wniósł pozew do sądu o uznanie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie A nr [...] w Z. w okresie od 07.08.1970r. do 30.06.1991r. za zatrudnienie w szczególnych warunkach. Podniósł, iż na świadectwie pracy, jakie otrzymał w 1991r. od A nr [...] w Z., nie ma stosownej adnotacji o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach, ponieważ, gdy odchodził z tego zakładu taka informacja nie miała znaczenia i on się o nią nie starał. Dodał, iż koledzy, którzy wykonywali w tym zakładzie taką samą jak on pracę, otrzymali zaświadczenia o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach. Z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w Zgierzu postępowanie o ustalenie zatrudnienia w szczególnych warunkach, Wojewoda [...] zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie o przyznanie B.F. prawa do zasiłku przedemerytalnego do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Pismem z dnia 19 czerwca 2002r. skarżący wniósł o odwieszenie postępowania w sprawie przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego, podnosząc, iż Sąd Rejonowy w Zgierzu odrzucił jego pozew o uznanie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie A nr [...] w Z. za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach z uwagi na likwidację pozwanego zakładu. Postanowienie o odrzuceniu pozwu zostało utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy w Łodzi. Do pisma załączone zostały oświadczenia dwóch pracowników A nr [...] w Z.: B.R. i S.M., potwierdzające wykonywanie w tym zakładzie przez B.F. pracy kierowcy samochodów ciężarowych powyżej 3,5 tony. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po podjęciu na wniosek strony zawieszonego postępowania, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) art. 37j ust. 1, art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o odmowie przyznania B.F. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący udokumentował okres pracy uprawniający do zasiłku przedemerytalnego, wynoszący 32 lata 4 miesiące i 3 dni, co nie stanowi spełnienia przesłanek określonych w treści art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001r. Okres zatrudnienia w A nr [...], od 07.08.1970r. do 30.06.1991r., nie może zostać zaliczony do zatrudnienia w szczególnych warunkach, gdyż brak jest w dokumentach odpowiedniego świadectwa pracy, a postępowanie prowadzone przez skarżącego przed sądem powszechnym zakończyło się odrzuceniem pozwu. Organ wskazał ponadto, iż załączone do wniosku o podjęcie postępowania zeznania świadków nie mogą stanowić samoistnej podstawy do uznania zatrudnienia w A nr [...] za zatrudnienie w szczególnych warunkach, gdyż zgodnie z treścią ust. 1a art. 37j ww. ustawy, okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył B.F., podnosząc, iż praca kierowcy-konwojenta wykonywana przez niego w A nr [...] w Z., powinna zostać uznana za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach, gdyż składając wniosek do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. wskazywał świadków, którzy mogliby ten fakt potwierdzić. Podniósł, iż nie mógł wykazać przed sądem powszechnym, iż jego praca w A nr [...] w Z. była pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, gdyż sąd nie prowadził postępowania, lecz odrzucił jego pozew. Zdaniem skarżącego, ust 1 art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie powinien mieć do niego zastosowania, gdyż wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego był złożony wcześniej. W uzasadnieniu skargi B.F. wskazał, iż pracownicy Powiatowego Urzędu Pracy powinni dążyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności wykonywania przez niego pracy w warunkach szczególnych i wskazani przez niego świadkowie powinni zostać przez ten organ przesłuchani. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga B.F. wniesiona została w dniu 24 lipca 2002r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31grudnia 2001r., który w ustępie 1 ustalał, iż zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący dla mężczyzn 35 lat lub 30 lat, w tym, co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W dniu 12 września 2001r., na podstawie art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 22 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 89, poz. 973), do art. 37j dodany został ust. 1a, stanowiący, iż okresy wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, iż B.F. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu 11 maja 2001r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 18 maja 2001r. W dniu rejestracji skarżący udokumentował ogólny staż pracy wynoszący 32 lata 4 miesiące i 3 dni, w tym 20 lat 10 miesięcy i 3 dni stanowiła praca kierowcy – konwojenta w Przedsiębiorstwie A Nr [...] w Z. Zgodnie z wykazem A (dział VIII pkt 2), stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach i szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.) praca kierowców samochodów ciężarowych o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony, została zaliczona do prac w szczególnych warunkach. Z uwagi na to, że świadectwo pracy, wystawione B.F. przez A Nr [...] w Z., nie posiada adnotacji o tym, iż wykonywana przez niego praca stanowiła zatrudnienie w szczególnych warunkach, skarżący zamierzał udowodnić tę okoliczność powołując się na inne środki dowodowe, a w szczególności zeznania świadków. Jak wynika również z akt sprawy, z uwagi na brak stosownego zaświadczenia o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach, skarżącemu przyznany został w dniu rejestracji zasiłek dla bezrobotnych, a nie zasiłek przedemerytalny. W dniu 4 października 2001r. B.F. wniósł przeciwko byłemu pracodawcy pozew do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy w Zgierzu o ustalenie zatrudnienia w szczególnych warunkach. Pozew został odrzucony z uwagi na likwidację Przedsiębiorstwa A Nr [...] w Z., co zostało uznane za brak zdolności sądowej po stronie pozwanej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Sąd Okręgowy, w wyniku oddalenia w dniu 28 lutego 2002r. zażalenia powoda. Obowiązki pracodawcy określone w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r., polegające na tym, że zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, powinien stwierdzić okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze w specjalnym świadectwie lub świadectwie pracy (§ 2 ust. 2), nie wykluczały możliwości udowodnienia wykonywania takiej pracy innymi dowodami, zwłaszcza gdy zakład pracy został zlikwidowany. Za wadliwe wobec tego, należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, który w decyzji z dnia [...], przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, organ nie może prowadzić postępowania w pełnym zakresie w celu ustalenia, czy strona tego postępowania wykonywała pracę w szczególnych warunkach, zwłaszcza, że rejestracja B.F. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. nastąpiła przed wejściem w życie ustępu 1a do art. 37j ustawy o zatrudnieni i przeciwdziałaniu bezrobociu i nie było wtedy żadnych przeszkód prawnych do wyjaśnienia sprawy przez organ administracji przed zmianą tego przepisu. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez organ administracji pierwszej instancji, a w szczególności całkowicie bezzasadne zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego i tym samym nie wyjaśnienie istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, doprowadziło do wydania decyzji, której przesłanką było założenie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego, podczas gdy kwestia ta w ogóle nie została przez organy obu instancji zbadana. Wadliwości postępowania nie może konwalidować fakt, iż z dniem 12 września 2001r. weszła w życie zmiana art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i dodany został do tego przepisu ust. 1a, zgodnie z którym okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Zmiana ta weszła w życie po upływie kilku miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego i nie było przeszkód prawnych do wyjaśnienia sprawy przez organy administracji przed wejściem w życie tej nowelizacji. Należy również podkreślić, iż zmiana ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w powyższym zakresie wywołała w orzecznictwie sądowym rozbieżności, co do dopuszczalności powództwa o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i w uchwale z dnia 8 maja 2002r., III PZP 6/02 (OSNIPUSiSP z 2003r. nr 9, poz. 213) Sąd Najwyższy przyjął, że dodanie ustępu 1a w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, iż ustawodawca wprowadził dwie możliwości wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną z nich jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 września 2002r., sygn.: II SA/Gd 613/02, zgodnie z którym w warunkach likwidacji zakładu pracy i związanej z nią niemożnością uzyskania świadectwa o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, osoba starająca się o zasiłek przedemerytalny może dowodzić wykonywanie pracy w szczególnych warunkach również przy pomocy innych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a rozpatrujący materiał dowodowy organ miał obowiązek, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, ocenić wiarygodność przedstawionych dowodów. Nie można bowiem przyjąć stanowiska organów, iż tylko świadectwo zakładu pracy może być dowodem wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, w sytuacji gdy, jak to mam miejsce w rozpoznawanej sprawie, zakład pracy, który mógłby wystawić tego rodzaju świadectwo został zlikwidowany. Takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jak również nie wynika z żadnej innej regulacji prawnej. Podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2004r. w sprawie o sygn.: OSK 81/04. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. nr [...] z dnia [...]. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, sprawa wymaga rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), który w odniesieniu do wskazanych w tym przepisie osób nakazuje stosować przepisy ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. Oznacza to, iż organ administracji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe, obejmujące także dowody wskazane przez skarżącego w celu wyjaśnienia, czy skarżący wykonywał w Przedsiębiorstwie A Nr [...] w Z. w latach 1970 – 1991 pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.