II SA/Łd 1175/13

Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. H., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez T. H. należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną – T. C. – H. za okres od dnia 1 marca 2012r. do dnia 30 września 2012r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 1.589zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej w uzasadnieniu jako: "ustawa"). W odwołaniu od powyższej decyzji T. H. podniósł, iż w okresie od dnia 1 października 2012r. do dnia 30 listopada 2012r. A. C. – H. nie powinna pobierać świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż w tym okresie odwołujący dokonywał wpłat tytułem alimentów bezpośrednio na jej konto. Dodatkowo A. C. – H. pożyczyła od odwołującego pieniądze, zamieszkiwała w jego mieszkaniu, a ponadto otrzymywała bezpośrednio od niego alimenty na rzecz dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] przyznał A. C. – H. na osobę uprawnioną – T. C. – H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 marca do dnia 30 września 2012r. w wysokości po 500zł miesięcznie. Dłużnik alimentacyjny, czyli T. H. został powiadomiony przez organ o treści powyższej decyzji. Następnie, w związku z dokonanymi wpłatami przez dłużnika alimentacyjnego bezpośrednio na konto matki dziecka, decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił własną decyzję z dnia [...] w części dotyczącej wysokości przysługującego świadczenia, przyznając je w wysokości 500zł miesięcznie na okres od dnia 1 marca do 30 czerwca 2012r. oraz na okres od dnia 1 do 30 września 2012r., w kwocie 253zł na okres od dnia 1 do 31 lipca 2012r. oraz w kwocie 353zł na okres od dnia 1 do 31 sierpnia 2012r. W aktach sprawy znajduje się również ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 do 31 lipca 2012r. w kwocie 247zł (kwota ta została uwzględniona w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia, w związku z wpłatami dokonanymi przez dłużnika alimentacyjnego). Po zakończeniu okresu świadczeniowego wydana została także decyzja z dnia [...] nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane przez A. C. – H. świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 do dnia 30 września 2012r. w kwocie 350zł w związku z wpłatami dokonanymi przez dłużnika alimentacyjnego bezpośrednio wierzycielce. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwota określona w decyzji organu pierwszej instancji nie wynika z materiału dowodowego sprawy (wydanych przez organ rozstrzygnięć oraz informacji o wyegzekwowanych przez komornika alimentów za okres świadczeniowy). Organ pierwszej instancji nie przedstawił zarówno sposobu wyliczenia kwoty należnej do zwrotu przez dłużnika, jak i kwoty wyegzekwowanej przez komornika, ograniczając się jedynie do wskazania własnych decyzji dotyczących przyznanego świadczenia alimentacyjnego na rzecz syna dłużnika oraz przedstawienia końcowej kwoty do zwrotu, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy, poza sporem w sprawie pozostaje to, że została wydana ostateczna decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 3.106zł w okresie od marca do września 2012r. (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zmieniona następnie decyzją tego organu z dnia [...]). Z uwagi na to, iż po zakończeniu okresu świadczeniowego została wydana przez organ pierwszej instancji ostateczna decyzja z dnia 7 grudnia 2012r. o uznaniu za nienależnie pobrane przez A. C. – H. świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 do 30 września 2012r. w kwocie 350zł, w związku z wpłatami dokonanymi przez dłużnika alimentacyjnego bezpośrednio wierzycielowi, kwota ta – w ocenie Kolegium – winna być odjęta od kwoty wynikającej z ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, faktycznie wypłaconej. Z materiału dowodowego wynika, iż od marca do września 2012r. wypłacono uprawnionemu świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 3.353zł. Zgodnie natomiast ze wskazanymi decyzjami, za ten okres winna być pobrana kwota 2.756zł i ta kwota stanowi podstawę do zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego. Wszelkie bowiem "nadpłaty" wynikające z nieprawidłowego rozliczenia organu z wierzycielem nie mogą obciążać dłużnika alimentacyjnego, a jedynie stanowią podstawę do zwrotu nadpłaconych świadczeń przez wierzyciela. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, kwota podlegająca zwrotowi (odpowiadająca łącznej kwocie, wypłaconej osobie uprawnionej, w okresie świadczeniowym na podstawie decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, skorygowanej o kwotę ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń), może być pomniejszona jedynie o kwoty przekazane za ten okres świadczeniowy organowi przez komornika. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 9 ustawy w okresie, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego obowiązkiem organu jest ustalenie wysokości wypłaconych podmiotom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także sum wyegzekwowanych w egzekucji komorniczej tytułem wykonania zobowiązania alimentacyjnego. Z pisma z dnia 7 czerwca 2013r. wynika, iż komornik na konto funduszu alimentacyjnego przekazał kwotę 1.187,87zł, wyegzekwowaną od dłużnika alimentacyjnego. Jak wskazał organ, kwota ta winna zatem pomniejszać kwotę do zwrotu przez dłużnika (tj. kwotę 2.756 zł). Organ podkreślił nadto, że w piśmie wskazane jest zadłużenie dwóch dłużników, a zatem nie jest możliwa weryfikacja którego dłużnika zadłużenie organ wylicza, co winno zostać przez organ wyjaśnione. W konkluzji rozważań organ odwoławczy wskazał, iż ustalenia w sprawie wymaga jaka dokładnie kwota została wyegzekwowana przez komornika i przekazana na konto funduszu alimentacyjnego, gdyż materiał dowodowy przesłany przez organ pierwszej instancji takowych informacji nie zawiera. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Prezydent Miasta winien jeszcze raz wyliczyć, w sposób jasny i czytelny dla dłużnika alimentacyjnego kwotę pozostałą do zwrotu, która winna wynikać z decyzji administracyjnych podjętych przez tenże organ, przyznających prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uwzględniając wysokość sum wyegzekwowanych w toku egzekucji komorniczej tytułem wykonania zobowiązania alimentacyjnego. Odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniu organ wyjaśnił, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie jest uprawniony do ustalenia żadnych innych okoliczności aniżeli te, które warunkują podjęcie orzeczenia o zwrocie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Organ nie bada zatem zasadności (przesłanek) wydania decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń, skoro decyzja taka posiada walor ostateczności. W sprawie zwrotu należności z tytułu przyznanych świadczeń, elementem stanu faktycznego jest wyłącznie decyzja ostateczna przyznająca świadczenie, a nie przesłanki, które stanowiły podstawę jej wydania. Odwołujący wskazuje natomiast, że nie posiadał zaległości alimentacyjnych, gdyż płacił do rąk matki dziecka zasądzone alimenty. Taka argumentacja świadczy o tym, że odwołujący kwestionuje prawo wierzyciela do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Okoliczność wykonania zobowiązania alimentacyjnego stanowi przesłankę postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a tym samym nie ma żadnego wpływu na decyzję wydaną w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego T. H. wskazał na naruszenie art. 2 pkt 7 "b" i "d" oraz art. 9 pkt 2 ustawy, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w całości. W uzasadnieniu autor skargi wyjaśnił, że nie zgadza się z określonymi przez organ pierwszej instancji kwotami, ponieważ regularnie płacił alimenty na rzecz syna. Wskazał, iż w okresie od dnia 1 marca 2012r. do 30 listopada 2012r. A. C. – H. nie powinna wcale pobierać świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem w tym okresie skarżący dokonał bezpośrednich wpłat z tytułu alimentów. Środki pieniężne zostały potwierdzone przez A. C. – H. jako wpłaty z tytułu alimentów przed komornikiem sądowym, co potwierdza załączone do skargi zaświadczenie oraz korespondencja mailowa z A. C. – H., w której zawarła ona ze skarżącym kolejne porozumienie w sprawie alimentów. Pomimo, że autor skargi uzgodnił z A. C. – H. alimenty w kwocie 600zł, dokonywał wyższych wpłat. Na tej podstawie skarżący uważa, że w sprawie został naruszony art. 2 pkt 7 "b" i "d" ustawy. Skarżący wskazał nadto, że A. C. – H. pożyczyła od niego znaczną sumę pieniędzy, lecz nigdy tych pieniędzy nie oddała. Po tym podpisała, załączoną do akt, ugodę w formie notarialnej, w której wskazano, iż pożyczone pieniądze zostaną zaliczone na poczet przyszłych alimentów. Zgodnie z ugodą kwota 35.000zł zaliczona na poczet przyszłych alimentów liczona będzie od dnia 10 lipca 2011r. do czasu wygaśnięcia pożyczki, tj. do dnia 10 lutego 2015r.. Po tej dacie alimenty na rzecz syna będą przesyłane w trybie normalnym, tj. do 10 dnia każdego miesiąca do rąk matki dziecka. Na tej podstawie skarżący wskazał, iż nie miał zaległości z tytułu alimentów, a A. C. – H. nie powinno przysługiwać świadczenie z funduszu alimentacyjnego, zatem skarżący nie powinienem być obciążony obowiązkiem zwrotu tego świadczenia. Jak następnie podniósł skarżący, nie uchyla się on od płacenia alimentów na rzecz syna, czego dowodem jest postanowienie Prokuratura o odmowie wszczęcia dochodzenia dotyczącego uporczywego uchylania się przez niego od obowiązku alimentacyjnego, wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. W ocenie skarżącego w sprawie naruszony został także przepis art. art. 9 pkt 2 ustawy mówiący, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeleżeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 725zł., gdy tymczasem dochód A. C. – H. za rok 2010 był zdecydowanie wyższy niż ta kwota. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. W realiach niniejszego postępowania nie budzi wątpliwości poprawność konstatacji organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Konkluzja ta wydaje się być wspólna, tak organowi odwoławczemu, jak i skarżącemu. Jasne jest, że brak zbadania w toku niniejszej sprawy tak podstawowych okoliczności warunkujących możliwość zastosowania przepisu art. 27 ustawy, jak wysokość kwot wyegzekwowanych przez komornika i przekazanych na konto funduszu alimentacyjnego, czy też kwot wpłaconych alimentów bezpośrednio do rąk przedstawicielki ustawowej małoletniego wierzyciela deprecjonuje wydane rozstrzygnięcie. Oczywiście należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż wyliczenie kwot wyegzekwowanych alimentów, jak i alimentów wpłaconych przez dłużnika matce dziecka winno być dokonane w sposób jasny i czytelny dla dłużnika alimentacyjnego, zaś to dokonane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie czyni temu zadość, czym dodatkowo narusza art. 8 K.p.a.. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i przekazanie temuż organowi sprawy do ponownego rozpoznania – w realiach niniejszej sprawy – uznać wypada za usprawiedliwione. Przemawia za tym elementarny charakter naruszenia przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, a także rozmiar okoliczności faktycznych podlegających koniecznemu ustaleniu. Zresztą – co ważne – skarżący nie kwestionował samej potrzeby wyeliminowania przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie odnosił się do konkretnych (niezweryfikowanych jeszcze wówczas) okoliczności faktycznych, które jego zdaniem powinny stanowić elementy istotne stanu faktycznego sprawy. Oczywiście okoliczności tych na obecnym etapie postępowania, a więc przy kontrolowaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, sąd administracyjny nie jest władny ocenić. Dopiero niebudzące wątpliwości ustalenie tych okoliczności i ich ocena w ostatecznej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy może stanowić podstawę do weryfikację przez sąd ustaleń organów administracji. Tym samym aktualnie ocena ta byłaby przedwczesna. Tym niemniej uwadze organów administracji nie mogą ujść także takie okoliczności, jak wysokość dochodu uzyskiwanego przez przedstawicielką ustawową małoletniego wierzyciela – jako warunku przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czy ugoda tycząca konwersji długu tejże przedstawicielki ustawowej wobec skarżącego w zobowiązanie alimentacyjne, zwalniająca skarżącego z długu alimentacyjnego w okresie objętym wydaną w niniejszej sprawie decyzją. Okoliczności te powinny stanowić podstawę do ewentualnego zweryfikowania prawidłowości przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego matce dziecka. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie w państwie prawa takiej sytuacji, w której dłużnik alimentacyjny miałby ponosić obowiązek pokrycia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w takim zakresie, w jakim należności te zostały pobrane w sposób nienależny (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 1013r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 436/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.