II SA/Łd 1178/13

Dnia 16 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania J. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką I. W., argumentując, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu od tej decyzji J. W. nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż fakt rejestracji w Urzędzie Pracy rozumiany jest jako gotowość do podjęcia pracy, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołując regulację art. 16a ustawy wyjaśnił, że przesłankami, których łączne spełnienie uprawnia organ do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest: posiadanie przez wnioskodawcę statusu osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej stałej opieki; rezygnacja wnioskodawcy z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad tą osobą, osoba wymagająca stałej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; kryterium dochodowe, określone w art. 5 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 16a ust. 2. Kwotę tę określa aktualnie przepis § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. poz. 959). Zgodnie z jego treścią od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2014 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wynosi 623,00 zł. Następnie Kolegium wskazało, że J. W. w dniu 5 lipca 2013 r. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad matką I. W., która jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jej niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od 20 października 1988 r. J. W. zrezygnował z zatrudnienia w dniu 30 września 2009 r., a następnie zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako osoba bezrobotna od dnia 20 października 2009 r. do 23 października 2012 r., a tym samym świadczył gotowość do podjęcia pracy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez J. W. a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Wnioskujący zaprzestał wykonywania pracy w 2009 r. a zatem trudno przyjąć, iż zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką, której niepełnosprawność datuje się od 1988 r. Co więcej, w okresie tejże niepełnosprawności, J. W. poszukiwał zatrudnienia, będąc zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy. Potencjalne zatrudnienie osoby gotowej do podjęcia pracy nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego strona musiała zrezygnować, aby sprawować opiekę nad matką. Zdaniem Kolegium przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie takiej, która, tak jak odwołujący, rezygnuje ze statusu osoby bezrobotnej. Osoba bezrobotna jest z definicji jedynie osobą "gotową do zatrudnienia", w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a utrata tego statusu oznacza zrezygnowanie z tej gotowości, a tym samym zrezygnowanie jedynie z potencjalnej możliwości wykonywania pracy, którą mógłby zaproponować urząd pracy, a nie pracy faktycznie świadczonej. Potencjalne zatrudnienie osoby gotowej do podjęcia pracy nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego strona musiała zrezygnować, aby sprawować opiekę nad osobą stale jej wymagającą. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż strona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. Miejskie Centrum Pomocy Społecznej poinformowało odwołującego o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 ) oraz o tym, iż na mocy przepisu art. 11 zachowuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do 30 czerwca 2013 r., a po tym terminie prawo do niego wygasa z mocy prawa. Centrum wskazało również na możliwość ubiegania się na nowych zasadach o przyznanie świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego albo świadczenia pielęgnacyjnego po złożeniu stosownych dokumentów. Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał w tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, podkreślając iż decyzja Kolegium jest w jego ocenie błędna i krzywdząca. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że z dniem 30 września 2009 r. zrezygnował z zatrudnienia celem opiekowania się matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu J. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżący jest bierny zawodowo, ponieważ zrezygnował z zatrudnienia w dniu 30 września 2009 r. Następnie zaś w okresie od 20 października 2009 r. do dnia 23 października 2012 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako osoba bezrobotna, świadcząc tym samym gotowość do podjęcia pracy. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął niewątpliwie fakt, że skarżący mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką I. W. na okres od 1 października 2012 r. na czas nieokreślony. Następnie zaś pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 11 ust. 3 wspomnianej na wstępie rozważań ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wygaśnie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżący aby obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinien podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą. W ocenie sądu prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. LS