II SA/Łd 118/14

Dnia 4 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 lutego 2008 r. Z. L. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych (około 350 mieszkań) wraz z garażami, z urządzeniami budowlanymi, w tym wewnętrznym układem komunikacji, parkingami oraz budowie przyłącza energetycznego, wodno-kanalizacyjnego, gazowego, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej przy ul. A 547 na fragmencie działki o nr ewidencyjnym 192/2, obręb [...] w Ł. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 54/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. O uchyleniu decyzji przesądziły wady w wykonanej analizie urbanistycznej oraz uchybienia w wydanej przez organ l instancji decyzji, w tym między innymi niezastosowanie się do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) tj. m.in. fakt, że część graficzna decyzji jak i analizy urbanistycznej nie zawierają informacji na kopii mapy odnośnie daty sporządzenia, adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego ortograficznego oraz określenia skali wykonania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęć "działki sąsiedniej", "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", "kontynuacji funkcji", za czym przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana wart. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada wolności zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem cech nowej zabudowy, określonych szczegółowo w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji, że istniejąca zabudowa wielorodzinna, położona jest po przeciwnej stronie ulicy (po zachodniej stronie ul. A od ul. B) i stanowi element istniejącej enklawy zabudowy jedno i wielorodzinnej oraz, że powstała w latach 90-tych zgodnie z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania przestzrennego. Określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym, zwracając uwagę, iż ustalenie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać interesy, wynikające z prawa własności zarówno inwestora jak i osób trzecich, w zakresie wynikającym z art. 54 pkt 2 lit. d. ustawy, co oznacza, że należy wnikliwie rozważyć wszelkie rozwiązania, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy przy najmniejszej uciążliwości dla wykonywania prawa własności. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w wyniku rozpoznania odwołania Z. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wyznaczone do załatwienia sprawy na mocy postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 sierpnia 2012 r., decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na konieczność prawidłowego ustalenia dopuszczalnych parametrów inwestycji oraz uzyskania stanowiska inwestora w zakresie ewentualnej modyfikacji wniosku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że nie zostały łącznie spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Organ podniósł, że obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanego terenu w odległości czterokrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. W otoczeniu terenu inwestycji znajdują się tereny słabo zurbanizowane, przeważają działki o dużych powierzchniach z klasyfikację działek rolnych. Dominującą cechą tego obszaru jest występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, często o charakterze zabudowy zagrodowej, której towarzyszy zabudowa gospodarcza. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu, objętego wnioskiem zlokalizowana jest zabudowa o funkcji produkcyjnej i magazynowej, pojedynczo występuje zabudowa usługowa. W znacznym oddaleniu od terenu inwestycji (ok. 335 m i 370 m), po zachodniej stronie ulicy A występuje nieliczna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ wskazał, że dominującą funkcją zabudowy występującej w granicach obszaru analizy jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa z towarzyszącą zabudową gospodarczą. W obszarze analizowanym występują 54 budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, 4 budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz 105 budynków o innej funkcji: produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa, usługowej, przemysłowej i innej. Planowana inwestycja z funkcją mieszkalną wielorodzinną stanowi kontynuację występującej na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Lokalizacja planowanej zabudowy nie stoi w sprzeczności z linią zabudowy, wyznaczoną przez zabudowę istniejącą przy ul. A, natomiast brak jest podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W celu zachowania ładu przestrzennego na wnioskowanym terenie a jednocześnie rozstrzygając wątpliwości na korzyść inwestora, co do metod obliczania wskaźnika, przyjęto za właściwe pominąć w obliczeniach działki niezabudowane. Na całym obszarze analizowanym wartości wskaźników powierzchni zabudowy do powierzchni działek/terenów dla działek zabudowanych zawierają się w przedziale od 0,01 do 0,32. Średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 0,10. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni nieruchomości - 0,24 przewyższa wartość średniego wskaźnika wyliczonego dla wszystkich działek zabudowanych. Wskaźnik ten nawiązuje jedynie do wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy, wynoszącego 0,22, jaki występuje na dwóch terenach/działkach z zabudową mieszkaniową - przy ul. C 33 (w oddaleniu ok. 370 m od terenu inwestycji) i przy ul. D 5/9 (w oddaleniu ok. 335,0 m od terenu inwestycji). Wartość wskaźników powierzchni zabudowy do terenu na tych dwóch działkach/terenach nie odzwierciedla wartości charakterystycznej tego parametru, jaki występuje w całym obszarze analizowanym oraz nie uprawnia do wyboru tego parametru dla planowanej inwestycji. Przyjęto średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek/terenów zabudowanych w obszarze analizowanym, wynoszący 0,10. Organ wyjaśnił, że dla wyznaczenia szerokości elewacji frontowych dla planowanej zabudowy przyjęto tylko zabudowę mieszkaniową występującą w obszarze analizy, gdyż jest ona najbardziej charakterystyczna dla tego terenu i jednocześnie zbieżna z planowaną funkcją zabudowy objętej wnioskiem. Średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy mieszkaniowej w analizowanym terenie wynosi 15,0 m i taką wartość (z tolerancją do 20%) przyjęto dla elewacji frontowych znajdujących się od strony frontu działki. W odniesieniu do wysokości elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wskazał, że jest ona zróżnicowana - od 1 kondygnacji nadziemnej do 5 kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze). Wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe, a wobec tego, że zabudowa mieszkaniowa jest dominującą zabudową obszaru analizy i zróżnicowanie jej wysokości decyduje o jego urbanistycznym wyglądzie, dla ustalenia wysokości elewacji frontowej analizie poddano tylko budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne. Średnia wysokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy (niezależnie od funkcji) w całym obszarze analizowanym wynosi 6,2 m. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia celem zachowania ładu przestrzennego na wnioskowanym terenie oraz rozstrzygając wątpliwości na korzyść inwestora, możliwe jest ustalenie wysokości elewacji planowanej zabudowy do wysokości, będącej kontynuacją wysokości elewacji frontowej najwyższego istniejącego budynku mieszkalnego na działce 192/2 (położonego w jej fragmencie nie objętym wnioskiem). Nowa zabudowa o wysokości elewacji frontowej, tj. 8,8 m, rozlokowana zgodnie z załączonym do wniosku projektem zagospodarowania na wskazanym terenie, wśród słabo zabudowanych bezpośrednio sąsiadujących działek (otwartych przestrzeni pustych pól i łąk) będzie dominować i mocno górować nad występującą w pobliżu zabudową, nie do końca w sposób harmonijny będzie się wpisywać w zastany układ urbanistyczny i porządek planistyczny, jednakże wysokość ta nie jest sprzeczna z cechami obszaru analizowanego. Dla planowanej lokalizacji przyjęto przedłużenie wysokości elewacji frontowej (8,8 m) najwyższego istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce inwestora, co nie odpowiada wnioskowanej wysokości, tj. do 11,2 m. Dalej organ wskazał, że geometria dachów w analizowanym obszarze jest zróżnicowana. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna charakteryzuje się różnorodnością form; dachami płaskimi, jedno-, dwu-, wielospadowymi, o symetrycznym układzie połaci dachu, o kątach nachylenia połaci ok. 5° do ok. 45° i wysokościach głównych kalenic od ok. 4,5 m do ok. 11,0 m oraz prostopadłym lub równoległym kierunku głównych kalenic w stosunku do frontów działek. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana po zachodniej stronie ulicy A charakteryzuje się dachami wielospadowymi, o symetrycznym układzie połaci dachu, o spadkach ok. 20°- 30° i wysokości kalenicy od ok. 14,7 m do 15,4 m i prostopadłym lub równoległym kierunku głównych kalenic w stosunku do frontu działek i ulic przy których jest położona. Na wnioskowanej działce o nr 192/2, w jej części nie objętej wnioskiem, kalenica dachu budynku mieszkalnego położonego bliżej ul. A odpowiada maksymalnej wysokości kalenicy, jaka występuje w obszarze analizowanym po wschodniej stronie ul. A. Parametry geometrii dachów 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na 2 nieruchomościach obszaru analizowanego nie odzwierciedlają cech geometrii dachów budynków mieszkalnych, występujących na 47 działkach/terenach w obszarze analizowanym, a szczególnie nie odpowiadają maksymalnym wysokościom kalenic dachów pozostałych budynków mieszkalnych. Budynki te położone są po przeciwnej stronie ulicy A w odległości ok. 335,0 m i ok. 370,0 m od terenu inwestycji, czyli w oddaleniu od terenu wnioskowanego. Parametry tych obiektów, takie jak szerokość elewacji oraz wysokość głównej kalenicy stanowią wyjątki w obszarze analizowanym. Ustalenie wysokości głównych kalenic dla nowej zabudowy w oparciu jedynie o wyjątki w obszarze analizowanym, tj. wysokość kalenic 4 budynków z 2 terenów/działek, położonych w oddaleniu od terenu inwestycji jest, zdaniem organu, niewłaściwe i nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego. Wniosek złożony przez inwestora zakłada wysokości głównych kalenic projektowanych budynków do 15,5 m. Na podstawie § 8 rozporządzenia przyjęto geometrię dachów zabudowy mieszkaniowej jako dachy dwu lub wielospadowe o spadkach głównych połaci dachu od 30° do 45° przy jednoczesnej maksymalnej wysokości kalenicy do 10,6 m, co nie odpowiada wnioskowanej wysokości głównych kalenic projektowanych budynków do 15,5 m. Organ uznał wobec powyższego, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony dla wnioskowanych parametrów inwestycji i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zadania. Jednocześnie organ podkreślił, że decyzja nie pozbawia wnioskodawczyni możliwości inwestowania na własnym terenie i realizacji zamierzeń budowlanych na obszarze wolnym od zabudowy. Przypomniał, że dla wnioskowanego terenu zostały ustalone warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych decyzjami z dnia 14 września 2010 r. oraz z dnia 17 marca 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. L. Według strony po raz kolejny urzędnicy, wydając decyzję działają w złej wierze i na niekorzyść inwestora, celowo przedłużając postępowanie i działając nie tylko wbrew przepisom prawa, ale i wydanemu w sprawie wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 54/09. Zarzuty podtrzymane przez stronę, dotyczyły ustalenia wskaźnika zabudowy przy uwzględnieniu działek niezabudowanych oraz ustalenia wskaźnika zabudowy terenów zabudowy zagrodowej dla całych działek służących produkcji rolnej wraz z siedliskami, a nie tylko dla wyznaczonych siedlisk; wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla wszystkich budynków na terenie inwestycji; wyznaczenia wysokości elewacji frontowej dla każdego budynku, a nie tylko dla budynku usytuowanego od strony frontu działki - o wysokości zabudowy dla pozostałych budynków decyduje wysokość kalenicy głównej oraz kształt dachu, w którym można umiejscowić dodatkowe kondygnacje mieszkalne; wyznaczenia geometrii dachu z uwzględnieniem zróżnicowania obszaru analizowanego na część wschodnią od ulicy A i część zachodnią od tej ulicy. Postanowieniem z dnia 24 października 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji do załatwienia sprawy dotyczącej odwołania Z. L. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 sierpnia 2013 r. wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, odwołując się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2009 r., że organ pierwszej instancji przeprowadził ponowną analizę zagospodarowania terenów wokół terenu inwestycji, objętego wnioskiem. Obszar analizy został poszerzony, zgodnie z wnioskiem inwestora, i obejmuje czterokrotną szerokość frontu działki (ok. 96 m), tj. obszar w odległości ok. 384 m od granic terenu inwestycji. W niektórych fragmentach obszar ten został dodatkowo zwiększony w celu objęcia analizą całych powierzchni nieruchomości zabudowanych. Zdaniem organu, jest to istotne ze względu na prawidłowe obliczanie wskaźników zabudowy, które powinny odnosić się do całych nieruchomości. W związku z tym, do analizowanego obszaru włączono w całości powierzchnie nieruchomości zabudowanych, położonych przy ul. E oraz całą działkę o nr ewidencyjnym 349/120 w obszarze [... ] przy ul. C 33, która odpowiada funkcją i parametrami projektowanej zabudowie. W obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową o funkcji gospodarczej, w tym również zabudowa zagrodowa oraz nieliczna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa i produkcyjna. Organ uznał zatem, że projektowana zabudowa, polegająca na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej będzie kontynuacją zastanej funkcji. W przedmiotowej sprawie przedstawiony został sposób zagospodarowania wszystkich działek, usytuowanych w wyznaczonym obszarze analizy, jednakże do wyliczenia wskaźnika zabudowy przyjęto jedynie działki zabudowane. Organ podkreślił, że wskaźnik zabudowy ustala się dla powierzchni działki lub terenu, przy czym o powierzchni terenu mówimy, gdy teren inwestycji obejmuje więcej niż jedną działkę. W ten sam sposób oblicza się wskaźniki zabudowy występujące na obszarze analizowanym. Zarzuty skarżącego dotyczące ustalania wskaźnika zabudowy tylko dla wyznaczonych siedlisk zagrodowych, nie znajdują zatem uzasadnienia. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w sprawie nie znajduje uzasadnienia ustalenie wskaźnika projektowanej zabudowy na innym poziomie, niż wynikającym ze średniej wartości. Jak bowiem wynika z analizy, sposób zagospodarowania terenów położonych po tej samej stronie ul. A , co teren inwestycji, charakteryzuje się niewielką intensywnością zabudowy. Są to wskaźniki 0,08 (dz. nr 191/2), 0,06 (dz. nr 191/9), 0,05 (dz. nr 192/3). Graniczące z terenem inwestycji działki nr 193/4, 193/6 nie są zabudowane. Po przeciwnej stronie ulicy A wskaźniki zabudowy kształtują się w następujący sposób: 0,02 (dz. nr 586/1), 0,03 (dz. nr 585/1), 0,12 (dz. nr 355/9), 0,04 (dz. nr 355/6), 0,04 (dz. nr 351/1, 442). Z powyższego wynika, że ustalenie wskaźnika na poziomie przekraczającym średnią wartość z całego obszaru analizowanego zakłóciłoby zastany ład przestrzenny, występujący w tej części ulicy A. Szerokości elewacji frontowych budynków zawierają się w przedziale od ok. 7,0 m do ok. 100,0 m. Średnia, szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi 15,0 m, natomiast średnia szerokość wszystkich budynków na tym obszarze wynosi 13,0 m. Przyjęcie dla projektowanego zadania wartości średniej z tolerancją 20% znajduje, zdaniem Kolegium, uzasadnienie. Za zasadne organ uznał przyjęcie możliwości ustalenia wysokości elewacji frontowej projektowanych budynków na poziomie wysokości budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 192/2 w części nie objętej wnioskiem, tj. do wysokości 8,8 m, która to wartość jest większa od wielkości średniej z całego obszaru analizowanego - 6,2 m. Biorąc pod uwagę istniejący ład przestrzenny ustalenie wysokości kalenicy do 10,6 m, tj. na poziomie najwyższego budynku mieszkalnego występującego w tej samej części obszaru analizowanego, co teren objęty wnioskiem, organ uznał za uzasadniony. Konkludując Kolegium wskazało, że ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy w zakresie wskaźnika zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy zgodnie z wnioskiem inwestora jest nieuzasadnione, a zatem należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego o cechach zgodnych z wnioskiem, wobec tego, że inwestor podtrzymał wniosek w dotychczasowym brzmieniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Z. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestzrennym w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe określenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt b powołanej ustwy i § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy inwestor spełnia warunki określone w tych przepisach. Zarzuciła także naruszenie art. 6, 7, 15, 77, 80, 107 § 1 i 2 oraz 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a. Podniosła, że doszło także do naruszenia art. 24 pkt 1 i 5 k.p.a., bowiem czynności w toku postępowania pierwszoinstancyjnego były podejmowane przez osoby, które wcześniej brały udział w wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie i powinny podlegać wyłączeniu jako osoby pozostające w stosunku ze stroną, który może mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodało, że kwestia wyłączenia pracowników, o której mowa w piśmie strony z dnia 2 stycznia 2013 r. została rozstrzygnięta postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014r. skarżącą cofnęła zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 2 kwietnia 2009r., sygn.akt II SA/Łd 54/09, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn.akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97 Lex nr 47275) Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało potrzebę ponownego, prawidłowego (zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) sporządzenia analizy urbanistycznej z uwzględnieniem funkcjonalnej, szerokiej interpretacji pojęć "działki sąsiedniej", "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" i "kontynuacji funkcji". Określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, nastąpić winno przy tym w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego dla wszystkich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym. Obowiązkiem organu, ponownie rozpoznającego sprawę, było zatem dokonanie rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego na mapie, spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazanie przyjętych odległości i wykreślenie ich na załączniku graficznym z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U .nr 164, poz. 1589) oraz ocena zamierzonej inwestycji z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i przepisów rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem interesów wynikających z prawa własności, zarówno inwestora jak i osób trzecich. Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności zbadano sposób realizacji sformułowanych powyżej wytycznych oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych. Wbrew zarzutom skargi, wytyczne te zostały zrealizowane w sposób należyty, zaś stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. nie pozostaje w sprzeczności z poglądami prawnymi, wyrażonymi we wspomnianym wyroku. W przedmiotowej sprawie skarżąca domaga się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr 192/2 przy ul. A 547 w Ł., dla której brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność określenia we wniosku terenu inwestycji jako części działki ma znaczenie o tyle, że jej zabudowana część jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogła być zatem przedmiotem ustalenia warunków zabudowy. Nie oznacza to wszakże, iż część tejże działki (podobnie jak działek sąsiednich, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie powinna być brana pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. Ocenie, pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 podlega bowiem istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym, bez względu na to, czy znajduje się ona na obszarze objętym planem czy też planu tego pozbawionym. Istotne jest natomiast, by teren dla którego określane są warunki zabudowy nie znajdował się na obszarze, objętym panem. Dla ustalenia poszczególnych parametrów, cech i wskaźników zabudowy nie są również miarodajne zapisy planu, dla działek znajdujących się w obszarze analizy (np. w zakresie powierzchni zabudowy), o ile nie znajdują one swojego odzwierciedlenia w terenie. W rozpoznawanej sprawie funkcja zabudowy terenu, zgodnie z wykładnią dokonaną w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009r., została zachowana, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna. Teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Kwestią sporną pozostawało natomiast wyznaczenie parametrów nowej zabudowy tj. wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony jako wartość konkretna, według średniej wielkości obszarów zabudowanych z obszaru analizowanego na poziomie 0,10 w oparciu o treść §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kwestionuje powyższe ustalenie, wskazując po pierwsze na nieprawidłowe, w jej ocenie, zakwalifikowanie zabudowy zagrodowej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w konsekwencji uwzględnienie całej powierzchni działek zagrodowych, przy ustalaniu powierzchni ich zabudowy. Odnosząc się do powyższego zarzutu, podnieść należy, iż istotnie niewskazanie w części graficznej oraz w sporządzonych kalkulacjach działek zagrodowych, stanowi uchybienie przepisowi § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jednakże pozostaje ono bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Działki zagrodowe wykazane zostały bowiem w sporządzonej analizie jako działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, co dla charakteru zabudowy (mieszkaniowej) pozostaje bez znaczenia. Wniosek natomiast, iż zabieg taki dyskwalifikuje sporządzone wyliczenia, bowiem do obliczeń winna być przyjęta jedynie część działki zagrodowej, zajętej pod siedlisko, jest nieuprawniony. Podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Brak jest podstaw do wydzielania jej części, zajętej pod zabudowę, obliczany wskaźnik dotyczy wszak relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012r., sygn.akt II SA/Gl 399/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Załącznik nr 1 do sporządzonej analizy pozwala natomiast na konstatację, iż działki wykazane jako zabudowane w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, z wyjątkiem nieruchomości, położonych przy ul. C 32 i 34/36, stanowią pojedyncze działki geodezyjne. Łączna powierzchnia nieruchomości przy ul. C 32 (562 m2) i C 34/36 (646 m2), składających się z dwóch działek, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie wskazuje natomiast, by stanowiły one zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zaś ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009r., sygn.akt II SA/Kr 1525/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie, sporządzona analiza urbanistyczna nie tylko nie zawiera uzasadnienia dla odstąpienia od parametru średniego, lecz szczegółowo wskazuje przyczyny, dla których uzasadnione jest oparcie się o wskaźnik średni (na terenie objętym analizą przeważa jednorodny charakter zabudowy o niskiej intensywności, wnioskowany przez skarżącą wskaźnik powierzchni zabudowy nawiązuje jedynie do wskaźnika występującego na dwóch działkach, oddalonych od terenu inwestycji o ponad 300 m). Nie jest zatem trafny zarzut skargi, związany z wadliwym określeniem wskaźnika powierzchni zabudowy w zaskarżonej decyzji. Dotyczy to także kwestionowanego objęcia kalkulacją działek niezabudowanych. Z treści analizy wynika bowiem wprost, że wskaźnik powierzchni zabudowy wyliczony został jedynie dla działek zabudowanych (wszystkich). Szerokość elewacji frontowej określona została natomiast w sposób nieprawidłowy, bowiem jak zasadnie podnosi skarżąca, parametr ten wyliczony został wbrew normie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem wyłącznie zabudowy, zlokalizowanej na działkach o funkcji mieszkaniowej (zlokalizowanej zarówno od frontu jak i w głębi działki). Ustęp 2 powołanego przepisu nie stanowi natomiast uzasadnienia dla pominięcia w wyliczeniach zabudowy (frontowej) innego rodzaju i nie uzasadnia wyliczania tego parametru w oparciu o elewacje innych, niż zlokalizowane od strony frontu działki, obiektów. W oparciu o tenże przepis możliwe jest jedynie wyznaczenie innej (niż średnia) szerokości elewacji frontowej. Jednakże uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem parametr ten, jak trafnie wywodzi strona skarżąca, podobnie jak obowiązująca linia zabudowy, nie powinien być dla projektowanej inwestycji w ogóle określany. Szerokość elewacji frontowej ustala się jedynie dla zabudowy, znajdującej się od strony frontu działki (tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) zaś w kontrolowanej sprawie front działki jest już zabudowany. Natomiast obowiązkiem organów było określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ponieważ obowiązek ten dotyczy wszystkich sytuowanych na działce budowlanej obiektów, nie jedynie tych, znajdujących się od strony frontu działki. Po myśli § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wysokość tę ustala się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy. W rozpoznawanej sprawie zabudowa na działkach sąsiednich posiada różną wysokość. Średnia wysokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi 6,2 m, zabudowy mieszkaniowej natomiast – 6,5 m. W części zabudowanej działki nr 192/2 znajdują się dwa budynki mieszkalne o wysokości elewacji frontowych odpowiednio 7,5 - 7,8 m i 8,5-8,8 m. Uzasadnione było zatem skorzystanie z przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia i ustalenie wysokości elewacji frontowej planowanej zabudowy do wysokości 8,8 m tj. najwyższego budynku mieszkalnego na tejże działce. Analiza określa układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Punktem odniesienia i w tym wypadku uczyniono wysokość kalenicy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieobjętym wnioskiem fragmencie działki nr 192/2, uzasadniając to koniecznością nawiązania do form już istniejących, tworzących harmonijną całość. Stanowisko to należy podzielić, bowiem sposób kształtowania ładu przestrzennego należy rozważać, mając na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zabudowy (np. geometrii dachów) nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu. Należy raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania na danym terenie określonych walorów kompozycyjno – estetycznych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 1485/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście, oczekiwania skarżącej, iż parametry wysokościowe projektowanej przezeń zabudowy, zostaną określone z odwołaniem się do zabudowy, stanowiącej wyjątek w obszarze analizowanym (4 budynki spośród 56, oddalone o ponad 300 metrów), uznać należy za nieuzasadnione i pozostające w sprzeczności z obowiązkiem zagwarantowania ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane wyżej okoliczności potwierdzają konkluzję organów obu instancji, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jej parametry w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie odpowiadają paramentom zabudowy, określonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego. Decyzję ustalającą warunki zabudowy organ wydaje na podstawie wniosku, zawierającego między innymi charakterystykę inwestycji. Wnioskiem tym pozostaje związany, choć związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora. O ile jednak inwestor, dysponując wynikami sporządzonej analizy urbanistycznej, popiera żądanie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, której parametry są sprzeczne z wymaganiami, określonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ obowiązany jest odmówić ustalenia warunków zabudowy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009r., sygn.akt II OSK 272/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 526580) Odnosząc się natomiast do pozostałych, procesowych zarzutów skargi, podnieść należy, iż również one nie są zasadne. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na określenie warunków zabudowy dla inwestycji, projektowanej na niezabudowanej części działki nr 192/2, jednakże nie w zakresie parametrów (dotyczących powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy), oczekiwanych przez skarżącą. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu art. 15 k.p.a., w świetle zaś jej uzasadnienia, trudno zarzut ten rozważać merytorycznie. Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w sprawie zastosowanie. Nie oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego czy też powielenie dowodów, zgromadzonych przez organ I instancji. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 2086/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1149301). Zaskarżona decyzja, tak w zakresie rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnienia, spełnia wymogi określone w art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1-3 k.p.a. Jej wady, związane z nieprawidłowym, niezgodnym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, zakwalifikowaniem zabudowy zagrodowej, nie miały, jak wyżej wskazano, wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestia natomiast wniosku o wyłączenie pracowników organu I instancji, wyjaśniona została w odpowiedzi na skargę. Wniosek ten rozstrzygnięto postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zaś zarzutów odnośnie wspomnianego orzeczenia strona skarżąca nie formułowała ani odwołaniu ani w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, na postawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. d.j.