II SA/Łd 1180/14

Dnia 26 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [..., Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], uchylającą ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. B. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego o pow. zabudowy 919,00m2, pow. użytkowej 905,90m2, kubaturze 4.800,00m3 - kategoria obiektu XVII - na działce o nr ew. 292 położonej w Ł., gm. Ł.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], nakładającą na S. B. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 kwietnia 2014r. Rozstrzygnięcie to zostało przesłane do Starosty [...], który zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił pozwolenie na budowę, z uwagi na dokonane odstępstwa. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe działanie jest obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, który jest zobligowany uchylić pozwolenie na budowę, gdyż procedura taka pozwala organowi nadzoru budowlanego na kontynuowanie postępowania naprawczego i wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda dodał, że przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi naruszenie prawa. W konsekwencji, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na mocy którego uchyla się decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie doprowadza się wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, przez który należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania organów w postępowaniu naprawczym przepisami prawa. Punktem odniesienia w postępowaniu naprawczym nie jest uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, skoro rzeczywisty stan robót budowlanych jest niezgodny z jej uregulowaniami, lecz przepisy prawa. Przy wydawaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, jest on w powyższym zakresie związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Przedłużenie przez ten organ terminu do złożenia przez inwestora zamiennego projektu budowlanego nie ma znaczenia w badanej sprawie. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył S. B.. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo zaskarżenia decyzji PINB z dnia [...], nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi przytoczono zarzuty dotyczące w istocie zasadności decyzji organu nadzoru budowlanego, nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarżący kwestionował zawartą w decyzji PINB ocenę, iż realizował projekt z istotnymi odstępstwami. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającej ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania legalności decyzji, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Skarga jest uzasadniona, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 36a ust. 2 powołanej ustawy właściwy organ uchyla ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to jest decyzji organu nadzoru budowlanego nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z powyższego wynika, że decyzja wydawana w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany, przesłankę jej wydania stanowi istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Co istotne, organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję w trybie art. 36a ust.2 Prawa budowlanego nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nie może dokonywać również samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Z tej przyczyny zarzuty skargi odnoszące się do wniosków i rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od projektu nie mogą w niniejszej sprawie odnieść skutku. Poza sporem jest, że organy orzekające w niniejszej sprawie orzekały w dacie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 51 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można zatem zarzucić organom administracji architektoniczno-budowlanej naruszenia przepisów prawa materialnego w toku postępowania i w dacie orzekania. W doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić co do zasady podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. (por. M.Jaśkowska, E.Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd nie może nie uwzględnić, że prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 605/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nakładającą na skarżącego z mocy art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skoro zatem ostateczna decyzję wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, odpadła tym samym podstawa prawna do wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji w oparciu art. 36a ust. 2 ustawy. Brak też racjonalnych przesłanek do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji już wydanej. Taka sytuacja stanowiłaby podstawę do wznowienia przez organ orzekający w niniejszej sprawie postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stwierdzi on naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym, co istotne, chodzi o stan obiektywnego naruszenia prawa. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ke 263/14, i powołane w uzasadnieniu orzeczenia, LEX nr 1467824). W rozpoznawanej sprawie należy zatem dojść do wniosku, że aczkolwiek poddane kontroli sądowej decyzje były uzasadnione i stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania, to późniejsze wyeliminowanie rozstrzygnięcia, stanowiącego jedyną przesłankę ich wydania obliguje sąd do uchylenia decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. sąd stwierdził w pkt 2 orzeczenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji architektoniczno-budowlanej uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz zmianę stanu prawnego, wynikającego z wyeliminowania z obrotu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, ewentualnie rozważy celowość zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. LS