II SA/Łd 1189/14

Dnia 24 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z o.o. w Z. kwotę 1331 (tysiąc trzysta trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako: k.p.a.), art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 279 ust. 1 pkt 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako: ustawa), art. 9 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce (Dz. U. z 2012 r., poz. 1342), art. 53 § 1, art. 55 § 1 i 2, art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]. Przywołaną decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r organ I instancji określił Spółce A z o.o. z siedzibą w Z. wysokość różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w 2013 roku tj. opłata wynikająca z wykazu wynosi 145 149 zł, opłata należna wynosi 180 939 zł, zatem różnica pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu wynosi 35 790 zł. Organ I instancji stwierdził, w wyniku analizy dokumentów sprawy, iż strona zobowiązana wprowadzała ścieki do środowiska bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W terminie prawem przewidzianym Spółka A z o.o. z siedzibą w Z. złożyło odwołanie. Strona wywiodła, iż w dniu 7 maja 2013 r. wystąpiła do Starosty Z. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wraz z niezbędnymi dokumentami, lecz dopiero w dniu 17 czerwca 2013 r. wszczęto postępowanie w tej sprawie. Pozwolenie wodnoprawne organ wydał w dniu 19 lipca 2013 r., zaś w dniu 21 sierpnia 2013 r. decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji – pozwolenie wodnoprawne – z dnia 20 czerwca 2003 r., czyli faktycznie decyzja obowiązywała, nie jak twierdzi organ I instancji, że decyzja przestała obowiązywać z dniem 30 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podzieliło stanowisko organu I instancji i utrzymało w mocy decyzję z dnia 25 sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 276 ust. 1 ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W tym kontekście wyjaśnić należy, że uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wymaga m.in. eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Organ zaznaczył, iż okolicznością będącą przedmiotem różnicy zdań między stronami postępowania, której wyjaśnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jest kwestia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa strona posiadała pozwolenie wodnoprawne czy też nie, a w istocie spornym jest to, czy pozwolenie wodnoprawne które posiadała strona (decyzja Starosty Z. z dnia 20 czerwca 2003 r.) wygasło wraz z upływem okresu, na który zostało wydane tj. z dniem 30 czerwca 2013 r., czy też wygasło ono wraz z wydaniem przez Starostę Z. decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 20 czerwca 2003 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, ma ona bowiem jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż jedynie potwierdza istnienie lub nieistnienie pewnych praw lub obowiązków. W myśl przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji, na czas określony (art. 127 ust. 1 tej ustawy). Oznacza to, iż ustawodawca wyraźnie określił ramy czasowe, w których możliwe jest wykonywanie wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień tj. ramy czasowe jego obowiązywania w obrocie prawnym. Tym samym po upływie tego terminu pozwolenie nie może już stanowić podstawy praw i obowiązków dla podmiotu, który je otrzymał. Nie może ono też po tym terminie wywoływać skutków prawnych związanych z korzystaniem ze środowiska. Przepis art. 135 ust. 1 Prawa wodnego wyraźnie stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wygasa z upływem okresu, na który było wydane, a więc po tym okresie nie wywołuje ono już żadnych skutków prawnych. Tym samym więc po upływie tego okresu brak podstaw do korzystania z wód. Zatem podmiot, który posiada pozwolenie wodnoprawne, którego okres ważności się skończył, faktycznie już tego pozwolenia nie ma nie może korzystać z jego postanowień, a więc w toku postępowania musi być traktowany jak podmiot, który nie posiada wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Kolegium dodało, iż faktycznie ustawodawca przewidział konieczność wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego i tak zgodnie z art. 138 Prawa wodnego decyzja taka jest wydawana m.in. wówczas, gdy upłynął termin, na jaki pozwolenie zostało wydane. Niemniej jednak decyzja taka ma wyłącznie charakter potwierdzenia pewnego faktu, który nastąpił z mocy prawa. Kolegium stwierdziło, iż wobec powyższego, w niniejszej sprawie kluczowa jest data 30 czerwca 2013 r. tj. data do której strona dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym. Ustalenie zaś kiedy Starosta Z. wydał stronie kolejne pozwolenie wodnoprawne ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tylko takie znaczenie, że wskazuje od kiedy strona korzystała z wód zgodnie z pozwoleniem, a więc służy w istocie do ustalenia okresu, kiedy korzystała z wód bez takiego pozwolenia. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż należy przyjąć, że w okresie od 1 do 18 lipca 2013 r. strona nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a co za tym idzie zgodnie z treścią art. 292 ustawy ponosi opłatę podwyższoną o 500% Organ odwoławczy ocenił także jako prawidłowe określenie przez Marszałka Województwa [...]: wysokości opłaty należnej, jak również wysokości różnicy pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, a także obowiązku uiszczenia odsetek za zwłokę należnych na dzień zapłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka A z o.o. z siedzibą w Z. zarzuciła naruszenie art. 138 ust. 1 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja z dnia 20 czerwca 2003 r. wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r.; art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 ustawy poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do wymierzenia stronie skarżącej podwyższonej opłaty administracyjnej w wysokości 500%. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając postawione zarzuty strona podkreśliła, iż organ błędnie przyjął, że decyzja wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. i w związku z czym strona w okresie od 1 lipca do 19 lipca 2013 r. nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego i należało naliczyć opłatę o podwyższonej wysokości. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych strona wskazała, iż aby twierdzić, że nie posiada pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest ustalenie, że wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie takiego pozwolenia, która ma charakter decyzji konstytutywnej. Jednocześnie przepis art. 138 Prawa wodnego stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Przy czym decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Reasumując, upływ terminu na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Samo wygaśnięcie uprawnienia nie wyczerpuje hipotezy z art. 292 ustawy, iż strona działała bez wymaganego pozwolenia, skoro zwrot ten swym zakresem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny, jak i procesowy, zatem ziszczenie się jednego tylko elementu hipotezy nie jest wystarczające do nałożenia opłat podwyższonych. Decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia została wydana w dniu 21 sierpnia 2013 r., zatem już w okresie obowiązywania nowego pozwolenia z dnia 19 lipca 2013 r. Wobec powyższego strona podkreśliła, iż należy uznać że naliczenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska było bezpodstawne, gdyż nie można stwierdzić, iż strona w okresie od 1 lipca 2013 r. do 19 lipca 2013 r. nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wniosło o oddalenie skargi nie znajdując uzasadnienia dla jej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] określającą Spółce A z o.o. z siedzibą w Z. wysokość różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w 2013 roku. Okolicznością będącą przedmiotem różnicy zdań między stronami postępowania, której wyjaśnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jest kwestia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa strona posiadała pozwolenie wodnoprawne czy też nie - a w istocie spornym jest to, czy pozwolenie wodnoprawne które posiadała strona skarżąca - decyzja Starosty Z. z dnia 20 czerwca 2003 r. - wygasło wraz z upływem okresu, na który zostało wydane tj. z dniem 30 czerwca 2013 r., czy też wygasło ono wraz z wydaniem przez Starostę Z. decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 20 czerwca 2003 r. Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, ma ona bowiem jedynie charakter deklaratoryjny - gdyż jedynie potwierdza istnienie lub nieistnienie pewnych praw lub obowiązków. Co za tym stwierdzić należy, iż w okresie od 1 do 18 lipca 2013 r. strona nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a co za tym idzie zgodnie z treścią art. 292 ustawy ponosi opłatę podwyższoną. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę z taką oceną organu odwoławczego nie sposób się pogodzić. Sądowi znane są rozbieżne stanowiska w tej mierze, jednakże tutejszy Sąd podziela swoją dotychczasową linię orzeczniczą, co za tym również argumentację skargi. W warunkach niniejszej sprawy, oznacza to, iż wydane stronie skarżącej pozwolenie wodnoprawne z dnia 20 czerwca 2003 r. wywoływało skutki do czasu wydania decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. Brak jest zatem okresu, w którym strona korzystała ze środowiska bez wymaganego zezwolenia. Wskazując na zasadność powyższego przywołać należy rozważania, które poczynił tutejszy Sąd w wyroku z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn.akt II SA/Łd 422/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że dla stwierdzenia, iż strona nie posiada pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest ustalenie, że wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie takiego pozwolenia, która ma charakter decyzji konstytutywnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., sygn.akt II SA/Kr 1224/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn.akt II SA/Bk 832/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn.akt II SA/Wr 462/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., sygn.akt II SA/Gd 219/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to nadal zachowuje swoją aktualność (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn.akt IV SA/Po 419/14 oraz z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn.akt IV SA/Po 1257/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zatem wydane stronie pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 135 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednocześnie przepis art. 138 ww. ustawy stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. W ocenie Sądu, gdyby intencją ustawodawcy było wyłączenie z uregulowania art. 138 w/w ustawy przypadku wygaśnięcia decyzji z uwagi na upływ okresu, na który została wydana, to wówczas w treści art. 138 ust. 1 w/w ustawy znajdowałby się wyraźny zapis w tym zakresie. Brak takiego uszczegółowienia wskazuje, iż zakresem art. 138 w/w ustawy są objęte wszystkie przewidziane w art. 135 w/w ustawy przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, zatem również wygaśnięcie z uwagi na upływ okresu na jaki pozwolenie zostało wydane. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się na ogół, że podział na akty konstytutywne i deklaratoryjne jest oparty na kryterium skutku tego aktu. Akt deklaratoryjny nie stwarza nowej sytuacji prawnej, jedynie stwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Akt konstytutywny kreuje natomiast nowy stan prawny: tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 1999, s. 301 i 302, K. Korzan: Orzeczenia konstytutywne w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1972, s. 42 i nast.). Akty deklaratoryjne nie są więc same źródłem jakichkolwiek nowych praw lub obowiązków. Ze względu na tę charakterystykę w piśmiennictwie przyjmuje się, że akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od momentu, w którym określony stan prawny zaistniał. Akty konstytutywne są zaś skuteczne na przyszłość (ex nunc), od chwili ich wydania. Uwzględniając powyższe rozróżnienie dla potrzeb niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż upływ terminu, na jaki wydane zostało pozwolenie powoduje, z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia. Samo wygaśnięcie uprawnienia wypływającego z uprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wyczerpuje jeszcze hipotezy przepisu art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska "bez wymaganego pozwolenia", a skoro zwrot ten swym znaczeniem obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia), jak i procesowy (brak decyzji o pozwoleniu), to ziszczenie się jednego tylko elementu tej hipotezy jest jeszcze niewystarczające do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Oznacza to, iż samo wygaśnięcie uprawnienia z uwagi na upływ okresu obowiązywania pozwolenia, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym. Dopiero na podstawie art. 138 ustawy Prawo wodne, ma miejsce potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Zatem do czasu aż taka decyzja potwierdzająca wygaśnięcie nie zostanie wydana, nie można skutecznie powoływać się na to, że uprawnienie wynikające z pozwolenia wodnoprawnego wygasło. Uwzględniając przedstawione stanowisko stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy organ nie miał podstawy faktycznej i prawnej do ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Jak bowiem wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego, strona skarżąca dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym wydanym w dniu 20 czerwca 2003 r. Pozwolenie to przestało wywoływać skutki prawne w dacie wydania decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Z. z dnia 20 czerwca 2003 r. Natomiast kolejne, nowe pozwolenie wodnoprawne strona skarżąca otrzymała w dniu 19 lipca 2013 r. Zestawienie przywołanych dat potwierdza ocenę, iż nie było okresu czasu, w którym strona skarżąca korzystałaby ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia. Oznacza to, iż organ w sposób nieprawidłowy ustalił podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska. Wydane stronie skarżącej pozwolenie z dnia 20 czerwca 2003 r. wywoływało skutki do czasu wydania decyzji z dnia 21 sierpnia 2013 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną oraz poczynione wyżej uwagi. Przeprowadzić własną analizę ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa rozważając, czy rzeczywiście istnieją przesłanki do wymierzenia stronie skarżącej podwyższonej opłaty administracyjnej. Wydając rozstrzygnięcie, organ winien je uzasadnić stosownie do reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. dbając, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. IB