II SA/Łd 119/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanego oświetlenia ulicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] W dniu 3 czerwca 2005 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo G. P. zawierające żądanie sprawdzenia zgodności z prawem budowlanym inwestycji zrealizowanej przez Zakład Energetyczny A, a polegającej na budowie oświetlenia ulicznego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 277, obręb [...], położonej w Ł. przy ul. A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją [...] z dnia [...], umorzył postępowanie w sprawie wybudowanego oświetlenia ulicznego wzdłuż ulicy A. Decyzja ta zapadła po ustaleniu w czasie oględzin w dniu 7 czerwca 2005 roku, że działka o nr ewid. 277, zlokalizowana przy ul. A, ogrodzona jest płotem z elementów betonowych, posiada bramę wjazdową przesuwną, natomiast słup oświetleniowy ul. A zlokalizowany jest w istniejącym pasie drogowym i poza światłem istniejącego wjazdu od strony północnej. Na podstawie posiadanych dokumentów organ nadzoru budowlanego stwierdził, że decyzją Nr [...] z dnia [...] Zarząd Dróg i Transportu uzyskał pozwolenie na budowę oświetlenia ul. A, w dniu 31 stycznia 2005 roku przyjęto zgłoszenie zakończenia budowy oświetlenia ulicy A oraz że inwestor wprowadził nieistotne odstępstwa polegające na przesunięciu słupa nr 4 z uwagi na bramę wjazdową na działkę nr 277. Przesunięcie słupa nastąpiło na wniosek G. P., tak by nie kolidował on z wjazdem na nieruchomość przy ul. A. Uwzględniając powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że roboty budowlane związane z oświetleniem wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym, zostały zakończone i legalnie dopuszczone do użytkowania, a zmiana usytuowania słupa (aktualna lokalizacja) w fazie budowy była uzgadniana z G. P.. Obiekt został legalnie dopuszczony do użytkowania co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do podejmowania działań w sprawach realizacji obiektów budowlanych z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Możliwość taka została wyłączona na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. - Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania G. P., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej było ustalenie, że przedmiotowy słup wchodzi w zakres robót realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W projekcie tym określono usytuowanie projektowanych słupów oświetleniowych w ul. A na odcinku od ul. B do torów PKP. Na mapie określono usytuowanie projektowanego słupa oświetleniowego oznaczonego nr 3, który nie koliduje z wjazdem na działkę nr 277. Na wprost tego wjazdu znajduje się brama wjazdowa na działkę nr 277. Również w rejonie sąsiedniej działki nie występuje w projekcie kolizja projektowanych słupów nr 4 i nr 5 z wjazdami i bramami wjazdowymi na tę działkę. Wykonanie wyżej wymienionych słupów zgodnie z projektem budowlanym potwierdza geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza. W aktach sprawy znajduje się ponadto ugoda spisana w dniu 16 września 2004 roku pomiędzy Zarządem Dróg i Transportu a G. P., z której wynika, że ze względu na wydzielony pas komunikacyjny umożliwiający wjazd i wyjazd z działki nr 277 słup nr 4 został przesunięty poza granicę własności strony. Wskazany w ugodzie słup nr 4, zgodnie z projektem, znajduje się w pobliżu granicy rozdzielającej działki nr 277 i nr 278, a jego położenie jest znacznie oddalone od wjazdu na działkę nr 277. W ocenie organu administracji II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do sprzeczności pomiędzy powyższym stanem faktycznym a ustaleniami dokonanymi podczas oględzin w dniu 20 czerwca 2005 roku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie w sprawie wybudowanego oświetlenia ulicznego wzdłuż ul. A, albowiem w trakcie oględzin w dniu 21 czerwca 2006 roku ustalono, że: działka o nr ewid. 277 ogrodzona jest płotem pełnym z elementów betonowych o wysokości 2 m i posiada bramę wjazdową przesuwaną o szerokości 6 m w konstrukcji stalowej, brak jest wjazdu od strony ul. A na posesję [...], słupy oświetleniowe ul. A zlokalizowane są w pasie drogowym pomiędzy jezdnią a linią regulacyjną ulicy, w pobliżu bramy usytuowany jest słup oświetleniowy, który znajduje się w odległości 1,30 m od skrajnego słupka bramy, oświetlenie uliczne wybudowane zostało zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w przypadku budowy wjazdu na posesję sporny słup oświetleniowy nie będzie z nim kolidował. Biorąc powyższe pod uwagę organ administracji uznał, że roboty budowlane związane z oświetleniem zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast rozpatrywanie, czy słup ma czy nie ma wpływu na wjazd, który ma być w przyszłości wybudowany, jest bezprzedmiotowe, gdyż ogrodzenie powstało samowolnie. Powołując się na treść art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie jest umocowany do podejmowania działań w sprawach realizacji obiektów budowlanych, które zostały dopuszczone do użytkowania. W odwołaniu G. P. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa administracyjnego wyrażające się w zaniechaniu przez organ podjęcia czynności wyjaśniających, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, brak zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy, przerzucenie obowiązku prowadzenia postępowania na stronę, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak uzasadnienia decyzji. Ponadto podniosła, że inwestycja polegająca na budowie oświetlenia wzdłuż ul. A oprócz naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane narusza konstytucyjne prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej określone w art. 21 i art. 22 Konstytucji RP. Błędnego ustalenia stanu faktycznego strona wnosząca odwołanie upatruje w przyjęciu przez organ nadzoru budowlanego, że budowa ogrodzenia stanowi samowolę budowlaną. Tymczasem budowę ogrodzenia zgodnie z prawem potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Łd 242/03, a odmowne załatwienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...] zakończyło się uchylającym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 43/06. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. narusza prawo własności przez ograniczenie dostępu do drogi publicznej samochodów ciężarowych i ciągników wraz z naczepami o długości do 18,5 m. W ocenie G. P. naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ w dniu 21 czerwca 2006 roku przedstawiciel organu administracji nie stawił się w wyznaczonym terminie by dokonać oględzin. Do odwołania załączono oświadczenie E. K. oraz E. S. o nieobecności pracownika organu administracji we wskazanym dniu na przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania G. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w sprawie jest spójny i w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż sporny słup oświetleniowy nie koliduje z wjazdem na działkę o nr 277 i nie znajduje się w świetle bramy wjazdowej. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniono, iż w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa, z której wynika, że w dniu 20 czerwca 2006 roku G. P. poinformowała telefonicznie organ administracji I instancji, iż nie będzie obecna podczas oględzin oraz nie wskazała swego pełnomocnika. W dniu 21 czerwca 2006 roku przeprowadzono oględziny bez udziału strony, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - z uprawnienia tego G. P. nie skorzystała. G. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie prawa administracyjnego przez: naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, zaniechanie przez organ podjęcia czynności wyjaśniających, brak zapewnienia stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, przerzucenie na stronę obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, brak podstawy faktycznej decyzji i brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo Budowlane oraz art. 21 i art. 22 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu środka zaskarżenia, poza argumentacją podnoszoną w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], skarżąca wskazuje, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przekroczył granice uznania administracyjnego. Przyjmując bowiem, że sporna inwestycja nie koliduje z wjazdem na jej działkę, winien wnikliwie i logicznie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, wskazać na jakich przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie i wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował. Tymczasem to strona skarżąca przedstawiła obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzającej badanie techniczne (Dz.U. Nr 219, poz. 1869), w którym określono uwarunkowania, jakie musi spełniać stacja obsługi pojazdów. Uznając te wymagania za dowód niewystarczający organ nie przeprowadził zarazem żadnego postępowania dowodowego, przerzucając ciężar zebrania dowodów na skarżącą. Jednocześnie pominięto dowód z oświadczenia skarżącej na okoliczność kolizji oświetlenia ul. A z wjazdem ciężkich pojazdów lub zespołu pojazdów na jej nieruchomość. Zdaniem skarżącej organ administracji II instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż nie powiadomiono jej, kiedy i jakie dowody w sprawie zostały przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym, nadanym w dniu 11 maja 2007 roku, skarżąca podniosła dodatkowo, iż współwłaścicielem nieruchomości przy ul. A był także D. K., który zmarł w 2004 roku. Następcy prawni wyżej wskazanej osoby byli znani organom administracji I i II instancji, a mimo to nie zapewniono im czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Organy administracji nie odniosły się także do istotnych różnic w ustaleniach dokonanych podczas wizji lokalnych w 2005 i 2006 roku. Skarżąca zauważyła, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy zasadniczej, z której wynika, że słup oświetleniowy uniemożliwia włączenie się do ruchu pojazdów ciężarowych i ciężarowych z doczepą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Niezależnie od treści zarzutów skarżącej wskazać należy, iż organ nie wyjaśnił należycie treści żądania G. P.. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie pisma skarżącej zatytułowanego "skarga". W piśmie tym skarżąca domagała się sprawdzenia zgodności z prawem budowlanym zrealizowanej inwestycji oświetlenia ul. A. Rolą organu nadzoru budowlanego jest w takiej sytuacji zbadanie, czy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej i funkcjonującej nadal w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie też postępowanie przeprowadził PINB w Ł.. Jednakże G. P. w tym samym piśmie żądała również rozpatrzenia swej skargi w trybie art. 235 §1 k.p.a. i udzielenia odpowiedzi, czy decyzja o pozwoleniu na budowę oświetlenia narusza prawo budowlane. W myśl art. 235 § 1 k.p.a. skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się, zależnie od jej treści, za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego skarga wpłynęła pominął tę część skargi, nie wyjaśnił, w każdym razie z akt sprawy nie wynika, aby tej części żądania nadano jakikolwiek bieg, co oznacza nierozpoznanie istoty sprawy. Tymczasem treść "skargi" może rodzić wątpliwości co do przedmiotu i trybu postępowania. Pismo to nie pozwala w sposób kategoryczny stwierdzić, czy przedmiotem żądania strony jest sprawdzenie zgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym ostateczną decyzją projektem budowlanym, czy też strona kwestionuje samą decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ administracji już na wstępie postępowania winien tę kwestię wyjaśnić, do czego obliguje go przepis art. 7 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Niewątpliwie sprecyzowanie żądania leży w słusznie pojętym jej interesie, skoro zaś w piśmie wszczynającym postępowanie G.P. tego nie uczyniła, obowiązkiem organu było to wyjaśnić w pierwszej fazie postępowania, co wynika także z normy art.9 k.p.a. Uchybienie to mogło o tyle mieć wpływ na wynik postępowania, że mogłoby się okazać, że nie rozpatrzono żądania strony. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Prowadząc postępowanie w zakresie legalności zrealizowanej inwestycji budowy oświetlenia ulicy A organy popełniły błędy, skutkujące koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.) Spośród zarzutów podniesionych w skardze tym, który zaważył o jej uwzględnieniu jest zarzut braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Organy nie ustaliły właściwego kręgu uprawnionych podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Bezspornym jest bowiem, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. A, zaś drugi ze współwłaścicieli zmarł, pozostawiając spadkobierców. Krąg spadkobierców został ustalony w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Organy prowadziły postępowanie jedynie z udziałem skarżącej i inwestora, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do samej skarżącej zarzut ten nie jest uzasadniony, bowiem w toku postępowania skarżąca był informowana o jego przebiegu a przed wydaniem decyzji z [...] została poinformowana o prawie zapoznania się z aktami postępowania i pouczona o prawie wniesienia uwag, czy zgłoszenia wniosków. Zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest o tyle zasadny, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, jak choćby nie wyjaśniono ostatecznie, czy ogrodzenie z którym wg skarżącej koliduje jeden ze słupów oświetleniowych zostało postawione zgodnie z przepisami prawa, czy stanowi ono ostatecznie samowolę budowlaną. Ta okoliczność umknęła ostatecznie uwadze organów nadzoru budowlanego, choć oczywistym wszak jest, iż wszelkie zarzuty pod adresem lokalizacji mogą mieć znaczenie tylko jedynie w przypadku, gdy ogrodzenie (wjazd) nieruchomości zostały postawione legalnie. Organ ustalił, że słup oświetleniowy nie znajduje się w świetle wjazdu na nieruchomość. Brak jest jednak analizy dowodów, które doprowadziły organ do tego wniosku. W aktach sprawy znajdują się bowiem dwa protokoły oględzin miejsca inwestycji – z 20.06.2005r. i 21.06.2006r., zawierające sprzeczne ustalenia co do usytuowania słupa, jest załączony projekt budowlany oraz zdjęcie wykonane przez skarżącą. Organ, odwołując się do ostatniego protokółu oględzin nie wyjaśnił, dlaczego na tym dowodzie się oparł, a pominął inne (zdjęcie, protokół z 20.06. 2005r.). Należy podkreślić, że organ administracji ustala stan faktyczny na podstawie całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie. Dowodem jest dowód zebrany w każdym stadium postępowania, przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy należy brać pod uwagę – poddać ocenie - także dowody zebrane wcześniej. Niemniej to uchybienie przepisom postępowania, aczkolwiek poważne z punktu widzenia zasady praworządności, nie ma o tyle znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, że rolą organu nadzoru budowlanego było zbadanie zgodności inwestycji z projektem. Organ nadzoru budowlanego jest związany treścią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafny jest zarzut niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przyznał to organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji. Zasadnie skarżąca podnosi, że okoliczności sprawy nie uzasadniały tak przewlekłego postępowania, organy nadzoru budowlanego badały jedynie zgodność inwestycji z projektem. Jednakże należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż niewątpliwe uchybienie zasadzie sprawności postępowania, wyrażonej w art. 12§1 k.p.a.. nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sprawie. Mając jednak na uwadze wcześniejsze wywody co do uchybień przepisom postępowania sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit "b" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny prawidłowo ustalić krąg uczestników postępowania, wyjaśnić treść żądań strony oraz ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie zapominając o wyczerpującej ocenie zebranego materiału dowodowego.