II SA/Łd 1192/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zmieniającą ostateczną decyzję własną tegoż organu z dnia [...], nr [...] o ustaleniu odpłatności za pobyt T. S. w domu pomocy społecznej w ten sposób, że ustalono miesięczną opłatę za pobyt T. S. w domu pomocy społecznej w wysokości: - od dnia 1.marca 2011r. do dnia 31.marca 2011r. w wysokości 1500 zł.; - od dnia 1.kwietnia 2011r. do dnia 30.września 2011r. w wysokości 2.323 zł.; -od dnia 1.października 2011r. w kwocie 738,64 zł. Wskazana wyżej decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 106 ust. 3a i ust. 5 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. wyjaśniła, że się z nią nie zgadza i nie akceptuje odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 2.323 zł. miesięcznie, ponieważ wyraziła zgodę na ponoszenie odpłatności jedynie w kwocie 1.500 zł. miesięcznie. Odwołująca podkreśliła, iż nie rozumie dlaczego w okresie od dnia 1.kwietnia 2011r. do dnia 30.września 2011r. odpłatność za pobyt w DPS ma wynieść 2.323 zł. na osobę, jeżeli w tym czasie oboje z mężem nie osiągnęli innych dochodów, przekraczających 10% kryterium dochodowego. Zdaniem odwołującej, nowa stawka winna obowiązywać pensjonariuszy przyjętych od kwietnia 2011. Wyjaśniła, że jest inwalidką pierwszej grupy z licznymi chorobami. Jeździ na wózku inwalidzkim od 15 lat, ma amputowaną jedną nogę, drugą leczy onkologicznie przez 10 lat (w tym 5 razy operacyjnie). Poza tym cierpi na przewlekłą chorobę wieńcową, ma niedomykalną zastawkę mitralną, przewlekłe zapalenie jelita grubego, torbiel nerki lewej, uszkodzenie słuchu i depresję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśniło, że od dnia 20.października 2010r. zmieniła się sytuacja dochodowa odwołującej, w związku z tym, iż w październiku 2010r. T. S. wraz z małżonkiem uzyskali dochód ze sprzedaży mieszkania w łącznej wysokości 150.000 zł., co daje kwotę 75.000 zł. na osobę. Zatem w ocenie organu kwota dochodu strony od dnia 1.października 2010r. wynosi 6.250 zł. i wraz ze świadczeniem emerytalnym stanowi dochód, którego 70% przekracza wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 7/9. W związku z powyższym do dnia 31.marca 2011r. opłata odwołującej za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi 1.500 zł., natomiast od dnia 1.kwietnia 2011r. opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi 2.323 zł., ponieważ zmianie uległ również średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 7/9 w Ł. i od dnia 1.kwietnia 2011r. wynosi 2.323 zł. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podkreśliło, iż sprzedaż mieszkania przez małżonków S. stanowiła ich jednorazowy dochód i został on prawidłowo doliczony do dochodu wnioskodawców przez organ pierwszej instancji w okresie 12 miesięcy. Odpowiadając na zarzuty odwołującej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż Prezydent Miasta Ł. zarządzeniem z dnia [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Ł., ustalił średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej A w Ł., przy ul. A 7/9 na kwotę 2.323 zł. Zarządzenie zostało opublikowane w dniu 31.marca 2011r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 86, pod poz.748. Ogłoszenie, o którym mowa w art. 60 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca, przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (art. 60 ust. 3). W związku z powyższym organ pomocowy, zdaniem Kolegium, w sposób prawidłowy ustalił miesięczną opłatę za pobyt T. S. w domu pomocy społecznej przy ul. A 7/9 w podwyższonej wysokości od dnia 1.kwietnia 2011r., czyli od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zarządzenie zostało opublikowane. Powyższą decyzję T. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 10 § l w zw. z 61 § 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana w wyniku postępowania, o którego wszczęciu i prowadzeniu skarżąca nie była zawiadamiana, co naruszyło jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; - art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do materiału dowodowego z uwagi na niepowiadomienie skarżącej o zamiarze wydania decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. wydanej na skutek prowadzonego postępowania dowodowego, w którym uniemożliwiono skarżącej wypowiedzenie się co do materiału dowodowego z uwagi na niepowiadomienie skarżącej o zamiarze wydania decyzji; - art. 15 k.p.a., polegającym na poczynieniu ustaleń faktycznych i prawnych oraz powołaniu kluczowego dla sprawy dowodu w postaci zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Ł., w oparciu o które to zarządzenie organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej, dopiero przez organ odwoławczy, co naruszyło prawo skarżącej do kwestionowania postępowania dowodowego w pierwszej instancji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, w której brak było powołania dowodów, na których oparł się organ pierwszej instancji ustalając wysokość odpłatności, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, z którego wynikałoby jak organ ustalił wysokość należnej opłaty; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana "po ponownym rozpatrzeniu sprawy", która to procedura może być przeprowadzona jedynie na wniosek strony- art. 127 § 3 k.p.a. i dopuszczalna jest jedynie w określonych przypadkach, a nie jest dopuszczalna w przypadku decyzji ostatecznych; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu jako podstawy dochodu w wysokości 75.000 zł w sytuacji, gdy skarżąca po zapłacie podatku w wysokości 14.250 zł w rzeczywistości miała do dyspozycji kwotę 60.750 zł i ewentualnie ta kwota powinna być przyjęta jako podstawa wyliczenia; - art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 19 ust. 1 oraz 22 ust. 6 c) ustawy z dnia 26.lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity Dz.U. nr 51 z 2010r., poz. 307 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie do stworzenia pojęcia "dochód jednorazowy" zawartego w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą wysokości dochodu mieszkańca domu. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12.marca 2004 r. o pomocy społecznej. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy poddać analizie treść art. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego brzmieniem ustawa określa: 1) zadania w zakresie pomocy społecznej; 2) rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; 3) organizację pomocy społecznej; 4) zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. Wynika z tego, że ustawa ta jest regulacją kompletną i zupełną w zakresie rodzajów, form, oraz trybu udzielania pomocy społecznej. W trakcie postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, zastosowane będą zatem normy w ustawie tej zawarte. Podkreślić należy bowiem, iż regulacja poszczególnych kwestii może być skonstruowana dwojako - po pierwsze przepisy ustawy wprost regulują wszelkie kwestie związane z udzielaniem pomocy społecznej, po drugie - przepisy ustawy odsyłają w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do innych aktów prawnych. W tym drugim przypadku odesłanie takie powinno wynikać wprost z przepisów ustawy, gdyż tylko wtedy stwarza to możliwość zastosowania w przedmiocie udzielania pomocy społecznej rozwiązań umiejscowionych w innych aktach prawnych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 8 ust. 3, 4 i 11 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wreszcie: w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Z analizy powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie pojęcie dochodu, a także taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza. Nie odniósł się przy tym do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącej przepisy tej ustawy nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznawanie pomocy społecznej. Podkreślić także należy, iż żaden z powołanych w odwołaniu i skardze wydatków (na leki i leczenie), nie został ujęty w katalogu zawartym w ust. 3 powyższego przepisu, co skutkuje tym, iż nie można, ustalając dochód skarżącej w przedmiotowej sprawie, odliczyć tych kwot od sumy uzyskanej ze sprzedaży mieszkania. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4). Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej obu instancji postąpiły zgodnie z obowiązującym prawem. Organ I instancji zgodnie z przepisami o pomocy społecznej prawidłowo obliczył wysokość dochodu osiągniętego przez skarżącą z tytułu sprzedaży lokalu, i co za tym idzie zgodnie z art. 105 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zmienił wysokość odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Z tego też powodu trafne było rozstrzygnięcie organu II instancji, który przedmiotową decyzję utrzymał w mocy, uznając argumentację w niej zawartą za zasadną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.stycznia 2011r., sygn.akt I OSK 1507/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu skargi, związanego z nieodliczeniem uiszczonego przez skarżącą podatku dochodowego z tytułu odpłatnego zbycia prawa do lokalu w trybie art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wskazać należy w pierwszej kolejności, iż skarżąca nie wykazała by istotnie podatek ten został przezeń uiszczony; po wtóre: nawet przy założeniu, iż wyniósł on jak podano w skardze 14.250,-zł., kwota dochodu w wysokości 60.750,-zł. w przeliczeniu na 12 miesięcy wynosi 5.062,50,-zł. miesięcznie, co wraz z emeryturą (980,91,-zł.) stanowi 6.043,41,-zł. miesięcznie. 70 % tak ustalonego dochodu wynosi zatem 4.230,38,-zł. Ustalona więc kwota odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie przekracza granic, określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać także należy, iż pozostałe zarzuty skargi są również w opinii Sądu nieuzasadnione. Faktem jest, iż skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie oraz zebraniu materiału dowodowego. Jednakże formułując wspomniany zarzut nie wskazano, jakich konkretnie czynności procesowych nie mogła w związku z tym zaniechaniem dokonać. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.maja 2006r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy (fakt sprzedaży mieszkania za kwotę 150.000-zł.) nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę. Zarządzenie ustalające wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest natomiast publikowane w dzienniku urzędowym województwa i skuteczne dopiero w miesiącu następującym po dacie tejże publikacji, stąd też nie jest możliwe zasłanianie się nieznajomością regulacji w tym zakresie. Nie są również zasadne zarzuty, związane w wadliwością uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W sposób wyczerpujący wskazano bowiem i wyjaśniono zarówno podstawę faktyczną jak i prawną wydanego rozstrzygnięcia. Zarzut dotyczący "utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, która to procedura może być przeprowadzona na wniosek strony – art. 127 § 3 k.p.a. (...)" jest natomiast niezrozumiały, przez co niemożliwy do oceny. Wskazać należy wszakże, iż przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi samoistną podstawę do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej na niekorzyść strony bez jej zgody o ile wystąpią wskazane w ustawie przesłanki. Na marginesie już zatem jedynie podnieść należy, iż odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej została skarżącej podwyższona z uwzględnieniem jednorazowego dochodu dopiero od miesiąca marca 2011r. (dochód uzyskano w październiku 2010r.). Uchybienie wspomniane, nie mogło wszakże skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, stanowiłoby bowiem orzekanie na niekorzyść skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. m.o.