II SA/Łd 1192/12

Dnia 22 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 roku sprawy ze skargi A SA z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie czasowego zajęcia części nieruchomości gruntowej oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T. Z., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...], wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, w przedmiocie zezwolenia A S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny Ż. na czasowe zajęcie części nieruchomości w celu wymiany trzech słupów w linii energetycznej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104, 107, 108 § 1 i art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a., zezwolił A S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny Ż. na czasowe zajęcie części nieruchomości gruntowej, położonej w gminie M. (działka nr 1 o pow. 0,89 ha i działka nr 3 o pow. 0,56 ha) stanowiącej własność T. i I. Z., w celu wykonania czynności związanych z wymianą złamanych trzech słupów w linii energetycznej 15000V przebiegającej przez tę nieruchomość, na okres dwóch dni licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Orzekł ponadto o zezwoleniu na czasowe zajęcie części nieruchomości potrzebnej do dojazdu sprzętu oraz pracowników na miejsce prowadzonych prac oraz o zobowiązaniu A S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny Ż. do przywrócenia stanu poprzedniego, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości posadowione są urządzenia energetyczne: słupy pojedyncze z żerdzi drewnianej oraz napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia relacji GPZ 110/15kV S. - Linia Ł. - odłącznik podziałowy 15kV z linią energetyczną średniego napięcia relacji GPZ 110/15kV S. - W. Podczas prac polowych wykonywanych na nieruchomości został złamany bezpośrednio przy ziemi słup drewniany w linii 15000kV S. - Ł., który przewracając się złamał dwa kolejne słupy drewniane powodując trwałe unieczynnienie linii przesyłowej 15000V. Przewracające słupy spowodowały chwilowe zwarcie przewodów i zaiskrzenie, skutkiem czego doszło do zapalenia trawy na łące wokół dwóch słupów i konieczna była interwencja straży pożarnej. Zdaniem organu zaszła konieczność wymiany w trybie pilnym trzech złamanych słupów drewnianych na słupy żelbetowe typu ŻN12. Podczas wizji lokalnej T. Z. nie wyraził zgody na wejście na nieruchomość w celu wymiany uszkodzonych słupów. Został on poinformowany o możliwości wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz zwierząt z uwagi na nieprawidłowy układ sieci przesyłowej. Organ wyjaśnił, że uszkodzona linia 15000V zasila w energię elektryczną część Gminy S. i znaczną część Gminy M., które zasilane są w trybie awaryjnym nie gwarantującym ciągłości w dostawie energii, co może doprowadzić do wystąpienia rozległej awarii. Dodał, że uszkodzone słupy stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia osób postronnych, a brak podjęcia prac naprawczych może w konsekwencji spowodować narażenie ludzi i zwierząt na niebezpieczeństwo porażenia prądem. Wskazał, że niezbędne prace powinny być wykonane w jak najkrótszym terminie w celu zapobieżenia awarii o rozległym charakterze. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. Z., podnosząc, że do uszkodzenia słupów energetycznych doszło z powodu ich złego stanu technicznego (słupy były spróchniałe) i pośrednio z powodu drgań podłoża podczas wykonywania prac polowych przy użyciu ciężkiego sprzętu, a nie z jego winy. Poinformował, iż wystąpił z wnioskiem o przyznanie rekompensaty za wejście na jego nieruchomość oraz wypłatę odszkodowania za powstałe szkody tj. spalenie zasiewów ekologicznych. Podniósł, że nie został powiadomiony o zamiarze wejścia pracowników A na teren jego nieruchomości. T. Z.zarzucił naruszenie przez Starostę art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem, jego zdaniem, przepis ten daje możliwość zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w określonych przypadkach, natomiast nie stanowi podstawy do zezwolenia osobie trzeciej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nadto, w opinii strony zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi czy zwierząt nie występowało, bowiem wspomniana linia energetyczna nie była zasilana z powodu awarii. T. Z.zarzucił decyzji szereg nieścisłości i podniósł, że organ pominął go jako stronę postępowania, bowiem oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie o informacje pochodzące od A. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja Starosty dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem organ ten wbrew treści art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o zezwoleniu określonemu podmiotowi na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości zamiast zobowiązać właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania określonych czynności. Orzeczenie jest zatem niezgodne z jego podstawą prawną i uzasadnieniem. Wojewoda podniósł też, że A S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny Ż. nie załączyła do wniosku stosownych dokumentów potwierdzających prawo do urządzeń znajdujących się na nieruchomości T. Z., a organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie wystąpił do wnioskodawcy o udokumentowanie prawa własności urządzeń, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że obowiązek ten wynika z konieczności ustalenia, czy realizowany jest cel publiczny albowiem wywłaszczenie, jakim jest ograniczenie własności, możliwe jest wyłącznie w związku z realizacją celu publicznego. Zdaniem Wojewody nie została też wyjaśniona kwestia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ uznał bowiem, że z wniosku A oraz dokumentów sprawy wynika, iż linia napięcia została zabezpieczona i odcięta od zasilania, tak więc nie stanowiła już realnego zagrożenia porażenia prądem. Natomiast uzasadnienie, prawdopodobieństwem wystąpienia rozległej awarii uznał za niepełne i nie potwierdzające konieczności posłużenia się instytucją rygoru natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do części sentencji decyzji, w której Starosta zezwolił A na czasowe zajęcie części nieruchomości potrzebnej do dojazdu na miejsce prowadzonych prac, Wojewoda zarzucił brak określenia o jakie nieruchomości chodzi oraz czyją one stanowią własność. Nadto wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił sposobu reprezentacji podmiotu występującego z wnioskiem. Dodał, że w sprawie winny zostać wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne objęte hipotezą przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wojewoda wskazał na bezcelowość wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, bowiem cel został już zrealizowany. Jednocześnie uznał, że wykonanie decyzji nie stanowiło podstawy do umorzenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A S.A. z/s w L. Oddział Ł.-Teren, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła, że celem postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami było wykonanie czynności niezbędnych z punktu widzenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a polegających na wymianie złamanych słupów energetycznych. Jej zdaniem decyzja Starosty, mimo różnic między treścią przepisu a osnową decyzji, w swej istocie umożliwiała wykonanie niezbędnych prac naprawczych, bowiem cel był jasno i zrozumiale sformułowany, a treść decyzji nie budziła wątpliwości. Strona skarżąca dodała, że wymóg wykazania prawa do linii elektroenergetycznej nie powinien mieć znaczenia dla sprawy, bowiem strona wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem, wykonała niezbędne czynności w celu usunięcia uszkodzeń linii, co oznacza, że co najmniej w sposób dorozumiany wykazała, że urządzenie to pozostaje w jej dyspozycji i eksploatacji. Dodała, że działania strony podyktowane były celem publicznym, co winien był wziąć pod uwagę organ II instancji. Za niezrozumiały strona uznała zarzut braku wyjaśnienia sposobu reprezentacji wnioskodawcy, bowiem strona działała przez swojego pełnomocnika - Dyrektora jednostki organizacyjnej Spółki Rejonu Energetycznego Ż.. W opinii strony skarżącej w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem cel postępowania został zrealizowany i nie ma możliwości przywrócenia stanu sprzed usunięcia uszkodzonej linii energetycznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Co więcej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Wojewody [...], powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...], wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem było niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Ocenę organu odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji Sąd uznał za prawidłową. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda [...] właściwie ocenił istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy, które jednak powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania normy prawa materialnego zapisanej w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przepisu art. 124b ustawy, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja ta może zostać wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Treść tej normy wskazuje, że organ wydając decyzję nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek jej udostępnienia, co oznacza, iż dochodzi do tzw. administracyjnego ograniczenia prawa własności. Istotne więc jest, by podstawy uzasadniające wydanie takiej decyzji zostały właściwie ustalone. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że sentencja decyzji organu I instancji została sformułowana w oderwaniu od treści przepisu art. 124b ustawy, a ustalenia istotnych dla zastosowania tego przepisu okoliczności faktycznych pominięte. Starosta zamiast zobowiązać właściciela do udostępnienia nieruchomości, w myśl art. 124b, zezwolił A S.A. z/s w L. na czasowe jej zajęcie. Sformułowanie decyzji organu I instancji "zezwalające na czasowe zajęcie nieruchomości" nawiązuje raczej do dyspozycji zawartej w art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak zastosowanie tego przepisu warunkują zupełnie inne przyczyny niż te, na które powołuje się organ I instancji. Rację ma Wojewoda, że osnowa decyzji nie przystaje do treści art. 124b ustawy. Z brzmienia przepisu art. 124b ustawy, wynika że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. W rozpatrywanej sprawie analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione łącznie wymienione wyżej przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W żaden sposób nie zostało wykazane spełnienie przesłanki niewyrażenia przez właściciela zgody na udostępnienie nieruchomości na określony ustawą cel. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wydanie decyzji w oparciu o art. 124b winno zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku o wydanie omawianej decyzji. Zarówno zgoda jak i jej brak muszą być wyrażone przez właściwy podmiot w sposób jasny i niebudzący wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1110/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 124b nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie rokowań w celu uzyskania zgody, jednak w praktyce w wielu wypadkach dochodzi do wymiany korespondencji, która w istocie będzie stanowić rokowania (por. komentarz do art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, G. M., publ. w LEX). Brak zgody będzie oznaczać milczenie lub stawianie warunków, których przedsiębiorca nie będzie chciał spełnić. Brak zgody nie może być jednak przez organy orzekające w jakikolwiek sposób dorozumiany lub domniemany, a w przypadku jakiejkolwiek wątpliwości kwestia ta winna zostać przez organ wyjaśniona. W niniejszej sprawie brak jest wskazania na okoliczności potwierdzające próbę uzyskania zgody właściciela nieruchomości. A w piśmie skierowanym do Dyrektora Rejonu Energetycznego Ż. z dnia 23 maja 2012 r. T. Z. wyjaśnił, że nie zabraniał wejścia na teren jego nieruchomości, natomiast nie otrzymał żadnego pisemnego wystąpienia o wyrażenie zgody na takie wejście. Co istotne, decyzja oparta na art. 124b ustawy musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg planowanych do realizacji prac i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 880/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ w decyzji winien opisać, jakie czynności zostaną wykonane, w jakim czasie oraz jaki teren będzie podlegał udostępnieniu. Dlatego też, trafnie organ II instancji zwrócił uwagę na brak wskazania przez organu I instancji nieruchomości, przez które miał odbywać się dojazd umożliwiający wykonanie prac związanych z wymianą słupów energetycznych. Słusznie też wskazywał Wojewoda, iż organ pierwszej instancji nie zbadał uprawnień podmiotu działającego w imieniu wnioskodawcy. Jeżeli strona działała przez swojego pełnomocnika, Dyrektora jednostki organizacyjnej Spółki Rejonu Energetycznego Ż., co podnosi w skardze, to winna załączyć do akt sprawy dokument pełnomocnictwa wystawiony przez podmiot uprawniony do reprezentacji Spółki, zgodnie z aktualnym odpisem z rejestru przedsiębiorców. Trafnie, organ drugiej instancji, zarzucił brak wyjaśnienia przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. tj. kwestii konieczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie, organ I instancji, nie poczynił żadnych własnych ustaleń, opierając się jedynie na oświadczeniu wnioskodawcy, wedle którego zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi i zwierząt miało wynikać z "nienormalnego układu sieci przesyłowej 15000 kV". Wątpliwości w zastosowaniu art. 108 § 1 k.p.a budzi podana we wniosku informacja, że linia została zabezpieczona, co może oznaczać, że już w dacie składania wniosku nie stwarzała ona realnego zagrożenia. Dodatkowo, organ nie zbadał powoływanego przez wnioskodawcę ryzyka powstania rozległej awarii i nie wziął pod uwagę możliwości korzystania przez odbiorców energii z zasilania awaryjnego. Podkreślenia wymaga, że organ winien sam uzasadnić zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności przesłankami z art. 108 § 1 k.p.a., nie może upraszczać postępowania i nie zbierać dowodów w sprawie, bezkrytycznie opierając się na stanowisku wnioskodawcy. Zagrożenie, o którym mowa w tym przepisie nie może być tylko prawdopodobne – musi mieć ono charakter realny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 468/12 nr LEX 1223986). Organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i po uzyskaniu stosownych ustaleń rozważyć nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie nie zachodzi też podstawa do umorzenia postępowania. Faktycznie, na nieruchomości T. i I. Z. zostały już zakończone prace związane z wymianą trzech słupów energetycznych tj. cel postępowania został zrealizowany, niemniej jednak odbyło się to z pominięciem ustaleń dokonanych z właścicielami. Brak prób uzyskania zgody właścicieli nieruchomości aktualizuje konieczność rozważenia zastosowania art. 124b. Nie można bowiem wykluczyć zaistnienia w późniejszym czasie roszczeń cywilnoprawnych po stronie właścicieli nieruchomości. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, nie ustalając we właściwy sposób faktów niezbędnych dla zastosowania przepisu prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji, w myśl art. 151 p.p.s.a. LS