II SA/Łd 1194/02

Dnia 11 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska,, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz skarżącej H. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 4 stycznia 2002 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek H. B. i M. S. o wykreślenie z rejestru ewidencji gruntów M. P. jako władającej działką nr 25, położonej w obrębie [...] . W uzasadnieniu wyjaśniono, że nie została zawarta umowa między stronami, której przedmiotem byłoby użytkowanie tej nieruchomości. W dniu 7 marca 2002 r. K. P. działając jako pełnomocnik M. P. złożyła w Starostwie Powiatowym, pismo wyjaśniające dotyczące wszczętego postępowania, w którym wskazała, że w dniu 27 stycznia 2000 r. została zawarta między K. i F. małżonkami P. a ich córką - M. P. umowa przeniesienia posiadania przedmiotowej nieruchomości. W dniu 4 czerwca 2002 r., do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek K. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego na zasadach określonych w art. 97 § 4 kpa, z uwagi na toczącą się w Sądzie Rejonowym w K. sprawę o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki (Sygn. akt I Ns 318/02). Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatowy w K. działając na podstawie art. 123, art. 97 § l pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 1071) oraz § 44 pkt. 2 , § 46 ust. l i § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów obrębu ewidencyjnego [...] gminy K. , polegającej na wykreśleniu z rejestru ewidencji gruntów i budynków tego obrębu M. P. wpisanej jako użytkownik gospodarstwa rolnego, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 25 o pow. 5,01 ha. W uzasadnieniu swego stanowiska organ pierwszej instancji podał, iż wykreślenie użytkownika jako władającego z rejestru ewidencji gruntów nie przerywa biegu zasiedzenia. Na powyższe postanowienie wniosła zażalenie K. P. w imieniu swojej córki do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. , wskazując, że jest ono przedwczesne i bezzasadne, gdyż użytkownikiem nieruchomości jest M. P. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r.. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100, poz. 1086 z 2000 r.) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołując się na treść § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że w przypadku gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień zainteresowanych, starosta powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne. Stosownie do przepisów Kpa - art. 7 - organ administracji musi podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uznał, iż w rozpoznawanej sprawie niezbędne powinno być uzyskanie wyjaśnień stron. Ponadto podkreślił, że kwestia stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kończącego postępowanie i powinno się ją uznać za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 4 Kpa. Powyższe postanowienie zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. B. działający w imieniu H. B. . W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 138 § 2 Kpa poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego w sytuacji braku przesłanek dla wydania takiego postanowienia, co powoduje przedłużenie postępowania i opóźnienie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oraz poprzez zawarcie w zaskarżonym postanowieniu polecenia dotyczącego konkretnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak również art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie polecenia zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zagadnienie takie nie występuje. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że krąg osób, którym przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości jest precyzyjnie określony. Nie istnieje więc żadne prawne uzasadnienie dla figurowania w ewidencji gruntów M. P. jako osoby nieruchomością tą władającej, tym bardziej, że prawa swoje wywodzi ona od swej poprzedniczki, która weszła we władanie na podstawie nieważnej pod względem prawnym, nieformalnej umowy "sprzedaży". Dodatkowo podniesiono, że wykreślenie M. P. z ewidencji spowoduje utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z prawem i stanem faktycznym. Nie istnieją bowiem żadne przeszkody, aby po ewentualnym orzeczeniu przez Sąd Rejonowy w K. zasiedzenia przez M. P. przedmiotowej nieruchomości ówczesny właściciel dokonał ponownych stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 138 § 2 Kpa, przywołany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, jest właściwy i ma zastosowanie w zaistniałej sytuacji. Organ ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy tylko w przypadku gdy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dalszego postępowania w cel uzupełnienia dowodów. Zdaniem organu wątpliwości takie w tej sprawie jednak wystąpiły - w świetle zgromadzonych dokumentów (m.inn.; umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, protokół ogłoszenia stanu władania gruntami w związku z aktualizacją ewidencji gruntów, umowa przekazania gospodarstwa rolnego, wypis z rejestru gruntów) osobą, w posiadaniu której pozostaje nieruchomość jest M. P. . Organ uznał, iż niezbędnym było uzyskanie wyjaśnień stron przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Wyjaśnienia stron, uzyskane w postępowaniu wyjaśniającym, przed organem pierwszej instancji dotyczące: sposobu użytkowania gruntu, charakteru tego użytkowania, jego ciągłości i podstaw do takich działań oraz momentu i podstawy ujawnienia w ewidencji jako władającej M. P. , czyniłyby zadość wymogom art. 77 Kpa i mogły wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W treści uzasadnienia dodatkowo organ wyjaśnił, iż pojęcie "zagadnienie wstępne", wymienione w art. 97 § l pkt 4 Kpa, zostało użyte w zaskarżonym postanowieniu w takim rozumieniu, w jakim przytoczył je NSA w wyroku z dnia 7.03.2001 r., (LEX nr 47487). Kwestia zasiedzenia przez stronę, danej nieruchomości może być przedmiotem odrębnego postępowania, zaś jego przedmiot należy do kompetencji innego organu (w tym przypadku - sądu), niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W tej sprawie od kwestii stwierdzenia (lub nie stwierdzenia) zasiedzenia nieruchomości przez M. P. będzie zależała treść wpisu do rejestru ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 ) – sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż powołano jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa. Ten typ postanowienia może być zastosowany wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie wynika, jakie wątpliwości nie mogły zostać wyjaśnione przez ten organ w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym. W zaskarżonym postanowieniu nie wykazano, by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i w jakim zakresie. Ponadto podnieść należy, iż organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów , ale w postaci wykreślenia z ewidencji gruntów M. P. jako użytkownika przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 97 § 4 kpa - . Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sytuacji nie można uznać, iż zagadnieniem wstępnym było ustalenie właściciela działki , bowiem M. P. nie wnosiła o dokonanie zmian w ewidencji w postaci wpisania jej jako właściciela działki. Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, iż odmowa zawieszenia postępowania mogłaby narazić M. P. na trudności związane z udokumentowaniem faktu rzeczywistego władania gruntem, gdyż okoliczność tę badać będzie Sąd powszechny, a organy administracji winny ustalać okoliczności sprawy na potrzeby własnego postępowania, a nie postępowania toczącego się przed Sądem powszechnym Zwrócić jednocześnie należy uwagę na to, iż organ I instancji , którego stanowisko Sąd w tej sprawie podziela, odmówił jedynie zawieszenia postępowania nie rozstrzygając jeszcze sprawy merytorycznie. Na skutek odmowy zawieszenia postępowania M. P. nie zostaje wykreślona z ewidencji, a organ I instancji wyda decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji . O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 tej ustawy . Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.