II SA/Łd 120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia z uchybieniem terminu odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółka z o.o. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) stwierdził, że odwołanie A Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2016r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. w związku z czym pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] października 2016 r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowa decyzja została skierowana do skarżącej spółki na adres "B W." i wróciła do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". W dniu 7 listopada 2016 r. Spółka A. złożyła odwołanie od opisanej decyzji m.in. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez nie podjęcie działań zmierzających do ustalenia aktualnego adresu Spółki, kierowanie korespondencji na adres, który nie widnieje w KRS, co za tym niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu poprzez wadliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu decyzją organu I instancji. Strona dodała, iż w innych postępowaniach, w których występuje jako strona organ kierował korespondencję na aktualny adres ujawniony w KRS – W. ul. C, jedynie w tej sprawie korespondencja była kierowana na adres nieaktualny, dodatkowo jest to o tyle dziwne, iż adres aktualny jest organowi znany od 2013 roku. Wskakując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przytaczając brzmienie szeregu przepisów postępowania dotyczących doręczenia podkreślił, iż przesyłka zawierająca decyzję został doręczona Spółce po dwukrotnej awizacji, w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 8 listopada 2016 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia i jak wynika z akt odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu 7 listopada 2016 r. – data nadania. Wojewoda wskazał, iż wniesienie odwołania przed otrzymaniem decyzji w sposób przewidziany w przepisach jest obarczone wadą przedwczesności, co prowadzi do uchybienia terminu, wobec jego niezachowania. W niniejszej sprawie odwołanie wniesione zostało przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, przed doręczeniem decyzji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej wniesienia. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Wojewoda podkreślił, iż wniesienie odwołania przed otrzymaniem decyzji przez stronę, co miało miejsce w sprawie, jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż decyzja nie weszła jeszcze do obrotu prawnego albowiem, mimo że została wydana, nie nastąpiło jej doręczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału i błędne uznanie, iż strona skarżąca uczestniczyła w postępowaniu i że były doręczane decyzja i korespondencja a tym samym, iż właściwym do oceny zachowania terminu dla wniesienia odwołania był termin doręczenia poprzez awizo, w sytuacji gdy od kilku lat Spółka nie funkcjonuje pod adresem, na który organ skierował decyzję, a o aktualnym adresie organ miał wiedzę od kilku lat. Nadto naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż nieskutecznym jest złożenie odwołania przed dniem doręczenia lub uznania za doręczoną decyzji stronie skarżącej w sytuacji, w której strona nie uczestniczyła w postepowaniu a wszelkie zawiadomienia doręczane były niezgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego na adres nieujawniony KRS, zatem nie były formalnie doręczone. Strona wywiodła, iż z uwagi na powyższe nie mogła skorzystać z terminów na odwołanie mających zastosowanie do pozostałych stron, którym organ doręczył decyzję. Dodatkowo strona zarzuciła naruszenie art. 129 § 2 w związku z art. 110 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w związku z faktem, że decyzja wiąże organ od chwili jej doręczenia pierwszej ze stron postępowania, pozostałe strony nie mogą skorzystać od tej chwili z możliwości zaskarżenia istniejącej w obrocie prawnym decyzji podczas gdy z racji faktu istnienia decyzji w obrocie każda ze stron może złożyć od niej odwołanie. Na koniec naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie, iż odwołanie z racji uchybienia terminu pozostawia się bez rozpoznania, podczas gdy odwołanie jeżeli by uznać je za przedwczesne winno być uznane za niedopuszczalne, a nie wniesione z uchybieniem terminu, gdyż nie zostało wniesione po upływie terminu, zdaniem strony tylko wówczas jest on uchybiony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż zarzuty i wywody strony pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia). W przypadku stwierdzenia odpowiednio którejś z wad przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę może rozstrzygnięcie uchylić, stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem. W ocenie sądu kontrolowane postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania strony skarżącej wobec stwierdzenia, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. narusza przepisy procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, iż wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w ramach regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 k.p.a.). Wydanie zatem decyzji przez organ i wysłanie na adres wskazany przez stronę winno doprowadzić do jej doręczenia, przy czym doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania. Uprawnienie strony do złożenia środka zaskarżenia co do zasady pojawia się z chwilą otrzymania rozstrzygnięcia (czy to w trybie art. 39 - 40 k.p.a., art. 42 k.p.a., czy też art. 43 k.p.a., bądź art. 44 k.p.a.) i kończy się po upływie terminu wskazanego w przepisach postępowania. Z kolei art. 134 k.p.a. wskazuje obowiązki organu II instancji prowadzącego ten etap (odwoławczy) postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze składa się bowiem z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn.akt II SA/Po 900/16 – dostępny, jak i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika zatem, że stwierdzenie złożenia odwołania z uchybieniem terminu, wymaga uprzedniego prawidłowego i nie budzącego żadnych wątpliwości ustalenia, czy w ogóle doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, gdyż bieg terminu do wniesienia odwołania zaczyna biec dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Tymczasem w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było w sposób niewątpliwy przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji, ponieważ wątpliwości budzi fakt wysłania przesyłki zawierającej tę decyzję na prawidłowy adres. Jak wskazuje zaś lektura argumentów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy pomijając etap wstępny wnikliwego badania dopuszczalności odwołania stwierdził, iż odwołanie zostało złożone przedwcześnie. A to wobec ustalenia, iż złożenie odwołania miało miejsce przed doręczeniem stronie skarżącej decyzji organu I instancji zatem przed rozpoczęciem biegu terminu opisanego w art. 129 § 2 k.p.a. bowiem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wskazując na przepis art. 134 k.p.a. odwołanie strony skarżącej pozostawił bez rozpatrzenia. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą skargę już sama lektura zaskarżonego postanowienia w świetle obowiązujących przepisów prawa budzi uzasadnione wątpliwości co do jego poprawności. W ślad za ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, ale przede wszystkim wobec nie budzącego wątpliwości brzmienia przywołanego już art. 134 k.p.a., podkreślić należy, iż w przypadku ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu – jak wywodzi w niniejszej sprawie Wojewoda [...] – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienie uchybienie terminu do wniesienia odwołania. A skoro tak co najmniej niefortunne jest sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, w której jednocześnie organ przywołuje prawidłową podstawę prawną. Jednakowoż okoliczność, która zdaniem sądu przede wszystkim wskazuje na istotne naruszenie przepisów postępowania jest ustalenie, iż organ odwoławczy zupełnie pominął etap wstępnej analizy dopuszczalności odwołania. W szczególności organ II instancji przyjął, że doszło do skutecznego doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie budzi wątpliwości fakt wysłania przesyłki zawierającej tę decyzję na nieprawidłowy adres. Organ odwoławczy nie zajął stanowiska w tym zakresie, przechodząc nad powyższą kwestia bez refleksji mimo, iż na okoliczność skierowania decyzji organu I instancji na nieaktualny adres strony skarżącej wskazywała sama strona w odwołaniu. Bez podjęcia się jakiejkolwiek weryfikacji w powyższym zakresie organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., w trybie dwukrotnego awiza. Należy jednak znaczyć, iż jednym z warunków skorzystania z zastępczego trybu doręczenia przesyłki, stosownie do art. 44 w związku z art. 42 § 1 k.p.a., jest skierowanie przesyłki na właściwy adres. W konsekwencji domniemanie, że przesyłka dostała do rak adresata, może mieć miejsce tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia może mieć bowiem doniosłe skutki dla strony postępowania i dlatego tak ważne jest ustalenie, czy organ dochował wymogów doręczenia przesyłki na prawidłowy adres strony (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015r., w sprawie o sygn.akt II OSK 2296/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn.akt II SA/Ke 176/15). Jak potwierdza lektura uzasadnienia zaskarżonego aktu organ odwoławczy przeszedł nad powyższą kwestią bez jakiejkolwiek refleksji, co więcej wątpliwości organu nie wzbudził fakt wskazania w odwołaniu, na pierwszej stronie gdzie opisana została strona składająca pismo, adresu Spółki A zupełnie odmiennego (ul. A W.) od tego widniejącego na przesyłce zawierającej decyzję organu I instancji, w oparciu o którą organ odwoławczy przyjął fikcję doręczenia (ul. B W.). Powyższe uzasadnia ocenę, iż organ odwoławczy zupełnie dowolnie przyjął skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie zaś, wynikający z art. 129 § 2 k.p.a., prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym bowiem przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która został pozbawiona udziału w postępowaniu, liczy się od dnia doręczenia/ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Organ odwoławczy powinien był rozważyć i tę regulację, czego nie uczynił wadliwie przyjmując fikcję doręczenia. Na marginesie dostrzec należy, iż sprawa niniejsza powróciła na drogę postępowania administracyjnego, po kontroli sądowej (sprawa o sygn.akt II SA/Łd 730/14) i jak wynika z wspólnych dla obu postępowań akt administracyjnych organy dysponowały w tamtym postępowaniu, ale przede wszystkim operowały, adresem strony skarżącej wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego. Reasumując, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych nie budzi wątpliwości sądu, iż organ odwoławczy w sposób istotny naruszył przepisy postępowania. Zupełnie nieuprawnionym było odstąpienie przez organ II instancji od przeprowadzenia wstępnej kontroli dopuszczalności odwołania i wnikliwej, a przede wszystkim prawidłowej weryfikacji wystąpienia przesłanek czyniących dopuszczalnym przyjęcie domniemania doręczenia przesyłki stronie skarżącej. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien uwzględnić przytoczone wyżej motywy, biorąc jednak pod uwagę fakt, że strona działała przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma niebagatelne znaczenie w kontekście dokonywania doręczeń i oceny ich skuteczności. Z tych wszystkich względów sąd doszedł do przekonania, iż wykazane uchybienia uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, o czym orzekł w pkt 1 wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie w pkt 2 o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 597 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015 r., poz.1804 ze zm.). dc