II OSK 2296/14

Dnia 4 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 658/13 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 658/13 oddalił skargę G. D. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o bezzasadności wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że: Pismami z dnia 4 oraz 11 czerwca 2012 r. Z. D., G. D. oraz M. H. (reprezentowany przez G. D.) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o wydanie nakazu rozbiórki słupów drewnianych na działkach nr [...] w miejscowości B., posadowionych przez [...] Spółkę z o.o. w P. Następnie pismami z dnia 1 oraz 2 sierpnia 2012 r. G. D. zwrócił się do PINB w Ś. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy słupów na wskazanych wyżej działkach w dniach od 17 do 24 maja 2012 r. Wniósł ponadto o powiadomienie o fakcie ich wzniesienia organów ścigania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 nr [...] PINB w Ś., działając na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia w powyższej sprawie postępowania administracyjnego. Po wniesieniu przez wnioskodawców zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Na postanowienie LWINB w dnia [...] września 2012 r. G. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 814/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie LWINB w Ś. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd wywiódł, że organy zajęły stanowisko co do żądania skarżących twierdząc, że [...] Spółka z o.o. nie dopuściła się samowoli budowlanej, natomiast oceny takiej nie można wyrazić w postanowieniu o braku podstaw do wszczęcia postępowania. Organy powinny były merytorycznie orzec o zasadności wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Nadto Sąd stwierdził uchybienia organów w kwestii wyjaśnienia reprezentacji M. H. przez G. D. do występowania w rozpatrywanej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę, na podstawie wypisów z rejestru gruntów PINB w Ś. ustalił, że właścicielem działek nr [...] wydzielonych z działki nr [...], na której usytuowane są przedmiotowe słupy, jest M. H. reprezentowany przez G. D. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 5 grudnia 2012 r. Natomiast właścicielami działki nr [...] są Z. i G. D. Zatem osoby te z uwagi na swój interes prawny wynikający z prawa własności zostały uznane za strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przedmiotowym wnioskiem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. orzekł o bezzasadności wniosku Z. D., G. D. i M. H. o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z samowolą budowlaną, która miała zostać dokonana w dniach 17-24 maja 2012 r. przez [...] Spółka z o.o. w P. i polegać na ustawieniu na działkach [...] oraz sąsiednich nowych słupów drewnianych w miejscowości B., gmina Ś. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił m.in. uwagę, iż w sprawie nie doszło do zarzucanej przez wnioskodawców samowoli budowlanej, gdyż wymiana słupów na wskazanych wyżej działkach została przeprowadzona na podstawie ostatecznej decyzji PINB w Ś. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W decyzji tej organ nadzoru budowlanego nakazał [...] Spółce z o.o. w P. Oddziałowi Dystrybucji [...] wymienić – w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji – drewniane słupy na sprawne technicznie w linii elektroenergetycznej średniego napięcia, odcinek: stacja trafo S-4085 B.– słup linii głównej nr [...], odgałęzienia idące przez działki nr [...]. Po wniesieniu przez strony odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Ś. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na argumentację prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl której przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 43, poz. 1623 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 tej ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, natomiast wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została zaś wydana właśnie na podstawie art. 66 prawa budowlanego, przy czym posiada ona charakter rozstrzygnięcia ostatecznego. Przeprowadzone roboty budowlane polegające na wymianie drewnianych słupów linii średniego napięcia na nowe stanowiły w istocie wykonanie obowiązku nałożonego tą decyzją. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że przeprowadzone roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje wskazana w odwołaniu okoliczność wydania przez Starostę decyzji odmawiających zobowiązania właścicieli działek nr [...] położonych w miejscowości B. do ich udostępnienia w celu wykonania robót wynikających z decyzji PINB w Ś. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ wskazał, że rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym dotyczących odszkodowań za ewentualne straty wynikłe z wykonania tych robót nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i możliwe jest na drodze postępowania przed sądami powszechnymi. Na powyższą decyzję LWINB G. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych procedury administracyjnej, art. 77 i 107 tej ustawy, a także brak skutecznego doręczenia decyzji PINB nr [...] M. H. i G. D. W pismach procesowych z dnia 11 i 13 grudnia 2013 r. (k. 90, 96) skarżący przedstawił definicję oraz istotę samowoli budowlanej. W piśmie procesowym z 14 grudnia 2013 r. (k. 100) skarżący podniósł, iż samowola budowlana ma miejsce również wtedy, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane na cudzym gruncie bez tytułu prawnego do nieruchomości, a tak było w niniejszej sprawie, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Starosta Ś. odmówił spółce [...] zobowiązania właściciela działki nr [...] w B. do udostępnienia jej celem wykonania czynności wynikających z decyzji nr [...]. Podobną argumentację przedstawił w piśmie procesowym z 15 grudnia 2013 r. (k. 108). Do kolejnego pisma procesowego z 20 grudnia 2013 r. (k. 146) skarżący dołączył pismo LWINB do PINB w Ś. z [...] października 2013 r., w którym stwierdzono, iż nowo postawione na wskazanych na wstępie działkach słupy drewniane nie spełniają wszystkich wymogów technicznych, którym tego typu wyroby powinny odpowiadać. Pismem z 14 lutego 2014 r. (k. 202) wniósł o dopuszczenie powyższego pisma LWINB z 6 października 2013 r. jako dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uczynił to również w piśmie z 18 kwietnia 2014 r. (k. 267). O oddalenie skargi wniósł również uczestnik [...] Sp. z o.o. (k. 254). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że kwestią istotną dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia są konsekwencje prawne płynące z wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 grudnia 2012 r. wydanego w tej sprawie przy rozpoznawaniu skargi w sprawie II SA/Go 814/12. Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi we wskazanym wyroku, a związanie to dotyczyło zarówno wykładni art. 61 k.p.a., konieczności ustalenia stron postępowania oraz upoważnienia G.D. do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym M.H., które to wskazania zostały w kontrolowanej sprawie zrealizowane. Sąd I instancji wskazał, że skarżący są stronami postępowania - właścicielami działek, na których usytuowane są słupy objęte wnioskiem. Prawidłowo zdaniem sądu organ odwoławczy przyjął umocowanie G. D. do reprezentowania M. H. na podstawie dokumentu pełnomocnictwa z dnia 5 grudnia 2012 r. (k. 2 akt administracyjnych organu I instancji). Sąd I instancji zaznaczył również, że z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że granice sprawy wyznacza zakres postępowania administracyjnego i zapadłe w nim rozstrzygnięcia i w tych granicach przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie wszczęte z wniosku G. D., Z. D. i M. H. dotyczące stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na wymianie, na działkach [...] oraz sąsiednich (stanowiących własność wnioskujących), położonych w miejscowości B., gmina Ś. słupów drewnianych przebiegającej na tych działkach linii Elektroenergetycznej L-405. W tak określonych granicach przedmiotem kontroli nie było i nie mogło być, zdaniem Sądu I instancji postępowanie w przedmiocie przyczyn, które doprowadziły słupy do stanu technicznego, o którym mowa w art. 66 prawa budowlanego, a także okoliczności związane z realizacją nałożonego w tym postępowaniu obowiązku ponad kwestie związane z przesłankami zaistnienia samowoli budowlanej objętej wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji podstawowym zagadnieniem tak zakreślonego sporu pozostawało rozstrzygnięcie, czy wymiana słupów na przedmiotowych działkach dokonana przez [...] Spółka z o.o. w P. mogła być kwalifikowana jako samowola budowlana w rozumieniu przepisów art. 48 lub 49 prawa budowlanego. W tej mierze decydujące znaczenie dla sprawy ma to, zdaniem Sądu I instancji, że w obrocie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji funkcjonowała, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nakazująca właścicielowi obiektów linii elektroenergetycznej – [...] Spółka z o.o. w P. wymienić znajdujące się również na nieruchomościach stron postępowania drewniane słupy na sprawne technicznie. Wymiana taka, co zostało stwierdzone przez organ w dniu 11 czerwca 2012 r. i jest okolicznością niesporną, została dokonana. Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 66 prawa budowlanego wynika, że wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy, zaś rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, że roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1147/01, Lex nr 290073; dnia 26 września 2008 r., II OSK 1102/07, Lex nr 508470 oraz dnia 5 listopada 2011 r. II OSK 1980/09). Sąd I instancji zaznaczył, że w tym zakresie organy, jak i sąd administracyjny związane są treścią i skutkami ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (art. 16 k.p.a.). Wobec niespornego ustalenia, że obowiązek ten został zrealizowany w takim zakresie jak nakazano w tejże decyzji, brak było, zdaniem Sądu I instancji podstaw do stwierdzenia, że wymiana słupów dokonana została w warunkach samowoli budowlanej. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji orzekł decyzją o bezzasadności wniosku w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez [...] spółka z o.o., polegającej na ustawieniu na działkach położonych w miejscowości B., gmina Ś., stanowiących własność stron drewnianych słupów linii elektroenergetycznej. W kontekście wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., w którym wskazano, że "organy powinny były merytorycznie orzec o zasadności lub bezzasadności wniosku skarżących w formie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie" Sąd I instancji uznał, że obie decyzje odpowiadają prawu. Ich istota sprowadzała się bowiem do rozstrzygnięcia merytorycznego uznającego brak podstaw do stwierdzenia przypadku samowoli budowlanej w ustalonym prawidłowo, z zachowaniem gwarancji procesowych stron, stanie faktycznym sprawy. W odniesieniu do akcentowanej przez skarżących, kwestii konstytucyjności art. 66 prawa budowlanego, Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze rozstrzygnięcie w tym przedmiocie było objęte innym, niż kontrolowane postępowanie; realizacja nałożonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w trybie art. 66 prawa budowlanego obowiązku nie może stanowić naruszenia prawa, sam zaś przepis nie narusza konstytucyjnego prawa własności, gdyż celem jego ustanowienia są względy bezpieczeństwa zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub stanu środowiska. Takie zaś powody, w ocenie Sądu I instancji uzasadniają dopuszczalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 20 Konstytucji. Sąd I instancji wskazał, że jeśli chodzi o zarzuty skarżącego dotyczące stanu obiektu po wymianie słupów, w tym także jakości i odpowiedniości zastosowanych materiałów zawartych w skardze oraz pismach procesowych z dni: 11 grudnia 2013 r. (k.90-95), 13 grudnia 2013 r. (k.96-98), 14 grudnia 2013 r. (k.100), 15 grudnia 2013 r. (k.108), 20 grudnia 2013 r. (k.146), to nie mieszczą się one w granicach kontrolowanej w tym postępowaniu sprawy, natomiast są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, na temat którego wypowiedział się sąd w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie II SAB/Go 85/13, o czym mowa jest w piśmie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2013 r. znajdującego się na k. 203-204 akt sądowych (załączony również do pisma z dnia 20 grudnia 2013 r. (k. 147 akt sądowych), dopuszczonym jako dowód w sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji to w tamtym postępowaniu badaniu podlegać będą takie kwestie, jak stan techniczny obiektów oraz prawidłowość zastosowanych materiałów. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący G. D. i zaskarżając je w całości zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy w normach art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 48, 49, 10, 4 prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, która prowadzi do naruszenia istoty prawa człowieka do własności i dopuszczalnych ograniczeń tego prawa, z perspektywy praw człowieka, w tym przypadku właścicieli działek, na których powstał obiekt budowlany, a których prawo własności zostało przez to naruszone, na podstawie Decyzji nr [...] w formie nakazu, która nie określała w dodatku prawidłowo działek; ich właścicieli oraz słupów na tych działkach, więc nie mogła być źródłem ingerencji w prawa skarżącego, skoro według tej decyzji/nakazu, na jego działce nie znajdował się żaden słup; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego w zw. z art. 48 prawa budowlanego w zw. z art. 49 prawa budowlanego. w zw. z art. 4,10 tegoż prawa przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że: a) nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania zgody na rozbiórkę oraz pozwolenia na budowę i uprawnia do dokonania, każdego rodzaju usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nawet wtedy, gdy ich zakres jest równoznaczny z dokonaniem, całkowitego rozebrania dotychczasowej konstrukcji, więc w istocie rozbiórki, a następnie z koniecznością wzniesienia nowego obiektu, co w istocie stanowi budowę, więc także w sytuacji, gdy zakres prac jest znaczny, kumulujący w sobie jednocześnie rozbiórkę i budowę, a nie dotyczący włącznie naprawienia istniejącego obiektu; b) nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania zgody na rozbiórkę oraz pozwolenia na budowę i uprawnia do dokonania, każdego rodzaju usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nawet wtedy, gdy prace wykonane na podstawie nakazu są wykonane wadliwe - użyto niedopuszczalnych materiałów (słupy elektryczne zastąpiono telegraficznymi); c) nakaz wydany na podstawie art: 66 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania zgody na rozbiórkę oraz pozwolenia na budowę i uprawnia do dokonania, każdego rodzaju usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nawet wtedy, gdy Sąd oraz organy wiedzą, iż toczy się postępowanie o stwierdzenie, że wykonane prace, są sprzeczne z zasadami sztuki, ponieważ słupy elektryczne zastąpiono słupami telegraficznymi, więc ewentualne ustalenie, że wykonane prace są wadliwe oznacza, że prace te nie są realizacją nakazu, więc nie mogą korzystać z ochrony, wynikającej z faktu wydania nakazu z art. 66 prawa budowlanego, skoro go nie realizują, tym samym Sąd i organy winny najpierw ustalić, czy prace spełniały wymogi określone w nakazie, a dopiero następnie wydawać decyzję merytoryczną czy roboty miały charakter samowoli budowlanej, WSA kwestię tę dostrzegł, lecz nie zauważył jej "prejudycjalnego" charakteru - str. 8 uzasadnienia WSA. III. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego, w zakresie: a) definicji istoty samowoli budowlanej (pismo z dnia 11 i 13 grudnia 2013r.); b) materiały użyte do budowy obiektu nie są "sprawne technicznie", więc nie mogą realizować Decyzji nr [...], w formie Nakazu wymiany słupów na "sprawne technicznie" (pismo z dnia 11 i 13 grudnia 2013 r.); c) twierdzeń skarżącego, że zakres samowoli budowlanej obejmuje także wykonywanie robót na cudzym gruncie bez tytułu prawnego do nieruchomości, w kontekście odmowy Starosty co do udostępnienia nieruchomości oraz braku zgody sądu administracyjnego czy powszechnego na ingerencję we własność skarżącego (pismo z dnia 14 grudnia 2013 r.); d) wykazania przez skarżącego, iż decyzja nr [...], w formie Nakazu wymiany słupów na "sprawne technicznie" nie obejmuje, żadnego słupa posadowionego na działce skarżącego nr [...], więc nie może być ona źródłem ingerencji w prawo własności skarżącego (pismo z dnia 15 grudnia 2013 r.) e) twierdzeń skarżącego, już na etapie poprzednio rozpoznawanej sprawy przed WSA, że Decyzja nr [...], w formie Nakazu wymiany słupów na "sprawne technicznie" nigdy nie była ostateczna, ponieważ nie została doręczona wszystkim stronom, tj. M. S. H. i Z. D., co miało istotny wpływ na wydanie Wyroku, oddalającego skargę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy normy te obligowały Sąd do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; IV. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez brak prawidłowego postępowania dowodowego, co do wadliwości słupów, które mają charakter telegraficzny, więc nie mogą być nośnikiem kabli linii energetycznej średniego napięcia, co miało istotny wpływ na wydanie Wyroku oddalającego skargę przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego ponieważ, Sąd akceptując takie ustalenia faktyczne, błędnie ustalił, iż słupy jakie posadowiono na działce skarżącego spełniają wymogi "sprawności technicznej" określone w Decyzji nr [...], w formie Nakazu, więc realizują tę decyzję, mimo że tak w oczywisty sposób nie jest; W związku z art. 181 ppsa wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 kwietnia 2014 r. w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie doszło do ingerencji we własność skarżącego i nie uzyskuje on ochrony przed tą ingerencją. Skarżący wykazuje, że obiekt budowlany nie powstał w oparciu o decyzję [...], ponieważ są to słupy telegraficzne, więc nie mogą wykonywać decyzji dot. słupów energetycznych. Sama decyzja nie zawiera w swojej treści określenia, że słupy podlegające "wymianie" znajdują się na działce skarżącego nr [...]. Tym samym taka decyzja nie może być źródłem ograniczeń własności w świetle standardów praw człowieka. Wykładnia prezentowana przez Sąd I Instancji dot. art. 66 prawa budowlanego w zasadzie wykluczałaby ten przepis, jako niezgodny z ochroną prawa człowieka do własności i dopuszczalnymi ingerencjami w to prawo. Zakres tej ingerencji musi być, po pierwsze proporcjonalny, pod drugie musi nastąpić na podstawie przesłanek wskazanych w ustawie. Ponadto, zaznaczono, że WSA błędnie przyjmuje, że nawet gdy zakres prac jest równoznaczny z dokonaniem, całkowitego rozebrania dotychczasowej konstrukcji, więc w istocie rozbiórki, a następnie z koniecznością wzniesienia w miejsce wcześniej zlikwidowanego obiektu budowlanego nowego obiektu, co istocie stanowi budowę, art. 66 prawa budowlanego zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia budowę, zgody na rozbiórkę czy konieczności posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że wystąpił brak samodzielności jurysdykcyjnej sądu w postępowaniu dowodowym. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez brak prawidłowego postępowania dowodowego, co do wadliwości słupów, które mają charakter telegraficzny, więc nie mogą być nośnikiem kabli linii energetycznej średniego napięcia. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Z. D. i zaznaczyła, że Starosta odmówił wstępu [...] na przedmiotowe działki, na podstawie art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to o niewykonalności decyzji Nr [...]. Decyzje Starosty (stały się ostateczne dnia [...].04.2011), stąd wobec odmowy Starosty wejścia na działkę nr [...] w celu wykonania decyzji [...], wykonanie decyzji [...] jest samowolą budowlaną i nie podlega ochronie prawa. Zaznaczyła, że według decyzji [...] na jej działce o nr [...] nie ma żadnego słupa. Tak, więc decyzja [...] nie może być wykonana również z tego powodu. Decyzja nie stała się nigdy ostateczna, gdyż uczestnikowi postępowania M. H. nie doręczono skutecznie decyzji. Brak skutecznego doręczenia decyzji dla strony uczestniczącej w postępowaniu powoduje, że decyzja nie jest ostateczna i nie wywołuje skutków prawnych. Nakaz na podstawie art. 66 prawa budowlanego nie może narzucać sposobu rozwiązania problemu. Przepis art. 66 Prawa budowlanego upoważnia organy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie oznacza to jednak, iż organy mogą w sposób arbitralny decydować jakie działania należy podjąć by osiągnąć stan faktyczny odpowiadający prawu. Nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinien raczej wskazywać jakie warunki (normy) powinny być spełnione, niż wskazywać sposób ich realizacji. W przedmiotowej decyzji wskazano sposób realizacji jako wymianę słupów. Jedynym sposobem na usunięcie zagrożenia jest rozbiórka zagrażających życiu i zdrowiu spróchniałych drewnianych słupów i wyłączenie przewodów spod napięcia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 lipca 2015r. G. D. podtrzymał skargę kasacyjną. Nadmienił, że z protokółu kontroli organów nadzoru, znajdującego się w aktach sądowych wynika, że materiały z których wykonano słupy nie spełniają żadnych norm. Sprawa dotycząca jakości słupów została zawieszona przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zauważył, że jeden ze słupów został błędnie naniesiony, jeżeli chodzi o lokalizację, powinien być naniesiony na działce skarżącego, a nie jest. Poinformował, że w 2011r. została wydana jeszcze jedna decyzja z art. 66 prawa budowlanego, która została wycofana z obrotu wskutek uchylenia, decyzja będąca podstawą wykonania kontrolowanych prac zawiera błędne dane co do posadowienia objętych nią słupów. Wskazał numery słupów, których dotyczą wadliwości w zakresie oznaczenia w decyzji ich położenia. Skarżący zaznaczył, że pełnomocnikiem M. H. stał się dopiero 5 grudnia 2013r., zwrócił uwagę, że jedna ze stron, do której skierowano decyzję nie żyje. Przyznał, ż w organach nadzoru budowlanego toczy się odrębne postępowanie, obejmujące samowolne wzniesienie innych słupów, których decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] nie objęła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w art. 183 §2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, polegającej na wymianie drewnianych słupów na sprawne techniczne w miejscowości B. Gmina Ś. Nie budziło rozbieżności pomiędzy stronami, że wymiana spornych słupów nastąpiła na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego w Ś. z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 66 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego. W trakcie oględzin pracownicy nadzoru budowlanego stwierdzili, że z uwagi na stan techniczny słupów zachodziła bezwzględna konieczność ich wymiany. Nie miał racji skarżący kasacyjnie przyjmując, że wykonanie ocenianych robót wyłącznie w oparciu decyzję wydaną w powyższym trybie skutkować winno przyjęciem iż miały one charakter samowolny w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust.1 właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust.2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. By przyjąć, że inwestor dopuścił się samowoli, o której mowa w tej normie należało najpierw wykazać, że wykonane prace objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. I tak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązujące w chwili dokonywania prac regulacje prawne nie wiązały konieczności uzyskania pozwolenia na budowę z wymianą spornych słupów. Słupy te były elementem większej całości w postaci obiektu liniowego - linii elektroenergetycznej średniego napięcia, na którą składały się liczne jej odgałęzienia oraz konstrukcje wsporcze w postaci drewnianych słupów. Wymiana kilku słupów drewnianych z uwagi na ich zużycie stanowiła w istocie rodzaj robót wyczerpujących definicję remontu. Zgodnie z art. 3 pkt. 8 prawa budowlanego przez remont należy rozumieć bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy cym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przypadku remontu, odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego wymagają napraw, wymiany lub odnowienia niektóre tylko elementy obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Przy remoncie, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Ustawodawca w przepisie art. 29 ust.2 pkt. 1 i 11 prawa budowlanego ustanowił zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, a także przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Wobec braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wynikającej z charakteru robót, poczynienie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań przesądzających o potrzebie jego uzyskania w przypadku adresata decyzji wydanej na podstawie art. 66 prawa budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy okazały się zbędne. Nie jest także możliwe przyjęcie za skarżącym kasacyjnie istnienie samowoli budowlanej wskutek wykonywania spornych robót budowlanych na gruncie, nie należącym do inwestora, bez legitymowania się tytułem prawnym do niego. W istocie bowiem kwestie te w sytuacji braku podstaw do stosowania procedury zawartej w art. 48 i 49 prawa budowlanego nie mogły być objęte przedmiotem badania. Zakresem niniejszej sprawy nie jest objęta również legalność wydania decyzji PINB w Ś. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Poza przedmiotem niniejszej sprawy pozostają zarzuty dotyczące jakości wykonanych robót. Kwestie te wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie mają wpływu na ocenę tego, czy wykonanie robót nastąpiło w warunkach samowoli. Nie mogły zatem podlegać badaniu w postępowaniu, które z istoty swej miało wyjaśnić, czy [...] dopuściła się samowoli budowlanej (wykonała roboty bez pozwolenia na budowę), dokonując wymiany słupów na mocy decyzji opartej na art. 66 prawa budowlanego. Wskazywane przez skarżącego wadliwości tej decyzji, odnoszące się do błędnie wskazanego numeru działek, na których znajdują się przeznaczone do wymiany słupy nie miały istotnego wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego wyroku oraz badanych decyzji w sytuacji gdy z pozostałej treści decyzji PINB w Ś. nr [...] możliwe było odczytanie, iż dotyczy ona spornych słupów, a wskazywany błąd ma charakter oczywistej omyłki, co przyznawał także skarżący kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Brak było także podstaw do przyjęcia, iż decyzja, w chwili jej wykonania nie miała przymiotu ostateczności. Pamiętać bowiem należy, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji wskazać należało, że nie miało wpływu na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności zaniechanie doręczenie jej wszystkim stronom. W tej sytuacji niemożliwe było przyjęcie za skarżącym kasacyjnie, iż sąd I instancji dopuścił się naruszenia norm zawartych w art. 3§1 i art. 145§1pkt.1 lit. a i c ppsa w związku art. 134§1 ppsa a także przepisów prawa materialnego z art. 48, 49, 4, 10, 66 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego. W tej sytuacji nie można było przyjąć naruszenia norm konstytucyjnych z art. 64 ust.1, 2, 3 w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności poprzez niedopuszczone prawem ograniczenie prawa własności. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu( art. 184 ppsa ).