II OSK 1980/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 793/09 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie użytkowania ogrodzenia działki oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia (...) września 2008 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Piaseczyński Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku M. A. oraz M. i R. P. w sprawie użytkowania ogrodzenia działki nr (...) w K., umorzył postępowania administracyjne. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że prowadzone są roboty przy budowie ogrodzenia działki nr (...), od strony działek o nr ew. (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i (...) w K. Ogrodzenie wykonano z przęseł stalowych zamontowanych na słupach stalowych umieszczonych na fundamencie betonowym. Wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,8 m od poziomu terenu i jest ono usytuowane u podnóża skarpy, którą przebiegała droga dojazdowa do ww. działek. Obecnie ogrodzenie to uniemożliwia dostęp do tych działek od tej strony. M. C. - inwestor ww. robót, okazała zgłoszenie budowy ogrodzenia działek nr (...) i (...) z 22 marca 2007 r. Organ ustalił, że do ww. zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Ponadto z pisma z dnia 17 kwietnia 2007r. wynika, że zwolniono inwestora z obowiązku zapewnienia stałego nadzoru archeologicznego przy ww. robotach ziemnych. Natomiast w miejscowym planie, w miejscu ww. ogrodzenia nie istniała i nie jest projektowana droga. W wyniku kolejnych kontroli organ ustalił, że ogrodzenie znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie powoduje zagrożenia dla osób przebywających w jego otoczeniu. Organ stwierdził jednak, że ostro zakończone elementy ogrodzenia znajdują się na zmiennej wysokości 1,7m - 1,9m od poziomu terenu po stronie ul. B. Pismem z 4 sierpnia 2008 r. inwestor powiadomił o wyrównaniu terenu i doprowadzeniu wysokości ogrodzenia do wymaganych 1,8 m. W trakcie inspekcji przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2008r. ustalono, że wysokość ogrodzenia wynosi 1,81 - 1,85 m. Ww. organ stwierdził, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje podstaw do nakazania przesunięcia lub rozbiórki obiektu budowlanego, czy podjęcia działań nie wynikających ze złego stanu technicznego obiektu. Mimo, iż właściciele ww. działek mogą mieć obecnie utrudniony dostęp do swoich posesji, to jednak organy nie mają podstaw do nakazania udostępnienia prywatnej nieruchomości dla urządzenia drogi publicznej. Sprawy te winny być uregulowane na etapie sporządzania miejscowych planów ewentualnie w postępowaniu o ustanowienie drogi koniecznej przed sądem powszechnym. Po rozpatrzeniu odwołania M. i R. P., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2009r., nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego - kontrola ogrodzenia wykazała bowiem, że znajduje się ono w dobrym stanie technicznym i nie powoduje zagrożenia. Organ I instancji niezasadnie jednak umorzył postępowanie administracyjne, gdyż M. i R. P. wnosili o wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a. co oznacza, że organ winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. A. A. wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji wytycznych dla organu I instancji na niekorzyść skarżących oraz naruszenie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię – zdaniem skarżącej organ błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu. Skarżąca wskazała, że betonowa podmurówka od strony ul. P. ma głębokość min. 0,6 m, a od strony skarpy 0,93 m, co narusza strukturę gruntu i powoduje jego zanieczyszczenie, co może skutkować zanieczyszczeniem wody pitnej. Ogrodzenie zagraża więc zdrowiu i życiu ludzi oraz zanieczyszcza środowisko. Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z § 10 planu miejscowego, wykonywanie robót ziemnych poniżej 30 cm wymagało na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, uzgodnienia przez organy samorządowe z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 793/09, uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku przesłanek do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Ponadto za prawidłowe uznał stanowisko organów odnośnie braku przesłanek do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego - nie dotyczy więc obiektów budowlanych będących w odpowiednim, dobrym stanie technicznym, które wzniesiono np. z naruszeniem przepisów o warunkach technicznych. Sąd stwierdził jednak, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, bowiem w trakcie inspekcji przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2008 r. ustalono, iż wysokość spornego ogrodzenia wynosi 1,81 - 1,85 m., natomiast zapis § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gruntów Klarysewa Zachodniego, Podskarpia, Skolimowa "C" I etap, zatwierdzonego uchwałą nr 436/IN//27/2004 z dnia 17 października 2005 r. (Dz. U. Woj. Mazowieckiego z dnia 22 grudnia, Nr 292, poz. 10686), na ww. terenie nakłada obowiązek lokalizowania ogrodzeń ażurowych o maksymalnej wysokości 1,80 m, nieprzekraczających linii rozgraniczających ulic, z zakazem realizacji pełnych ogrodzeń oraz ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. Przedmiotowe ogrodzenie musi zatem odpowiadać zarówno § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) co oznacza, że nie może posiadać ostro zakończonych elementów na wysokości mniejszej niż 1,80 m, jak również musi być zgodne z przytoczonym wyżej § 11 planu miejscowego. Wysokość spornego ogrodzenia winna zatem w każdym miejscu wynosić 1,80 m. Sąd wskazał również, że w toku czynności kontrolnych nie dokonano jednoznacznych ustaleń, czy do budowy ww. ogrodzenia użyto elementów w postaci prefabrykatów betonowych, a zatem czy odpowiada ono warunkom wymienionym w przytoczonym wyżej § 11 ww. miejscowego planu. Sąd wyjaśnił ponadto, że w § 10 miejscowego planu wskazano na konieczność uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków prowadzenia robót ziemnych poniżej 30 cm, na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę - zapis ten nie dotyczy jednak robót wymagających zgłoszenia, a więc robót wykonanych w kontrolowanej sprawie. A. A. zaskarżyła w całości powyższy wyrok zarzucając mu: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem skarżącej Sąd nie odniósł się do podnoszonego przez nią faktu, iż sporne ogrodzenie posadowione zostało na betonowej podmurówce, przez co doszło do naruszenia § 11 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fragment odsłoniętej podmurówki poniżej poziomu gruntu wskazuje, że wykop pod fundament ogrodzenia nie został zabezpieczony folią, lecz wykonano samo deskowanie fundamentu na całej wysokości. Ponadto głębokość podmurówki ogrodzenia w różnych miejscach wynosi od 0,6 m do 0,93 m, chociaż ogólnodostępne publikacje branży budowlanej wskazują głębokość takiego fundamentu w granicach 0,4-0,5 m ze względu na głębokość strefy przemarzania gruntu w Polsce. Wszystko to sprawia, że zachodzi poważna obawa czy ww. podmurówka nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi (wielu mieszkańców posiada własne ujęcie wody pitnej, która na skutek wadliwej podmurówki może zostać zanieczyszczona), a także środowisku. Zgodnie z § 41 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W ocenie skarżącej stanowisko Sądu co do braku zastosowania art. 66 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1103/09. Z treści tego przepisu wynika, że organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa. Skarżąca podkreśliła również, że konstrukcja art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści tego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawiony ale i obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie organy ograniczały się jedynie do wizji lokalnej i stwierdzenia, że skarżący błędnie powołuje się na treść art. 66 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca powinna była wykazać, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, czego nie uczynił. W tym kontekście niezrozumiały jest więc - podniesiony ze wskazaniem jako podstawy kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzut pełnomocnika skarżącej, że Sąd nie dokonał wszechstronnego zbadania sprawy i nie rozstrzygnął wszystkich kwestii poruszonych przez skarżącą w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozostaje w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i jako taki nie może być uwzględniony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię. Skarżąca upatruje naruszenie tego przepisu w przyjęciu przez Sąd, że przepis ten nie dotyczy obiektów budowlanych będących w odpowiednim, dobrym stanie technicznym, które wzniesiono np. z naruszeniem przepisów o warunkach technicznych. Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni przepisu art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu ludzi lub środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich wykonania. Przepis art. 66 nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 w/w ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyrok NSA z 24 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1147/01, Lex nr 290073; wyrok NSA z 26 września 2008 r., II OSK 1102/07, Lex nr 508470). Z treści art. 66 wynika, iż wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy. Rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Zasadnie podał również, że celem tego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest to stan, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Nie każde jednak naruszenie przepisów o warunkach technicznych stanowi podstawę do uznania, że użytkowany obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu cyt. przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 66-69 Prawa budowlanego określają środki działania organu nadzoru budowlanego, które należy podjąć z uwagi na zagrożenia, które stwarza obiekt budowlany z uwagi na jego stan techniczny. Gradacja tych środków oraz zastosowanie jednego z nich zależy od stanu obiektu budowlanego i stopnia zagrożenia. Obiekt budowlany znajdujący się w odpowiednim, dobrym stanie technicznym, nie stanowiący zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi nie spełnia tych wymogów. W rozpatrywanej sprawie organy prowadzące postępowanie ustaliły, że nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem ogrodzenie znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie powoduje zagrożenia dla osób przebywających w jego otoczeniu. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji. Sąd ten nie kwestionował przy tym faktu, że wystąpienie choćby jednej z przesłanek określonych w omawianym przepisie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie wypowiadał się bowiem w tej kwestii wobec stwierdzenia, że żadna z przesłanek nie wystąpiła. Dodać należy, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wskazywanej przez skarżącą sprzeczności pomiędzy stanowiskiem Sądu, a przytoczonym orzecznictwem i poglądami doktryny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.