II SA/Łd 1206/14

Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, przebudowie/budowie urządzeń budowlanych oraz budowie budynku gospodarczego i zjazdu z ul. A , przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 41 na fragmencie działki nr ewid. 523/3 oraz działki drogowej nr 488/3 w obrębie [...], była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno przez Prezydenta Miasta Ł., jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Sprawę tę rozpatrywał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd podzielił stanowisko organu, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. - Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588 ze zm. ), a obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie sądu nie sposób jednak zaakceptować - wobec brzmienia § 5 rozporządzenia - wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,38. Autor analizy urbanistycznej przeliczając stosunek procentowy sumy powierzchni zabudowy do sumy powierzchni działek uzyskał średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynoszący 26,55. Jako podstawę wyliczeń przyjął 14 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, których wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawierał się w przedziale od 0,17 do 0,55. Wśród analizowanej zabudowy na 4 nieruchomościach stwierdził intensywność zabudowy zbliżoną do maksymalnej: przy ul. A 32a - 0,54; ul. B 26 - 0,42; ul. A 43 - 0,33 i ul. A 33 - 0,50. Jednak wyznaczając inny niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki autor analizy przyjął, że zabudowa działki w najbliższym sąsiedztwie, przy ul. A 39 ze względu na podobieństwo zrealizowanej tam inwestycji w stosunku do planowanej, przy ul. A 41, wykazała przy przyjęciu analogicznej powierzchni zabudowy do 248 m2, możliwość określenia wskaźnika dla planowanej inwestycji równego 0,38. Organy przyjęły za uzasadnione stanowisko zaprezentowane przez autora analizy, opierając ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w zasadzie bezrefleksyjnie, na wynikach analizy. Przyjęta przez autora analizy, a podzielona przez organy obu instancji, specyficzna metoda wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie da się obronić wobec wymaganego przepisami przeliczenia stosunku procentowego sumy powierzchni zabudowy do sumy powierzchni działek. Autor analizy bez uzasadnionej podstawy przyjął do wyliczenia średniego wskaźnika wielkości, o której mowa w § 5, powierzchnię zabudowy działki sąsiedniej przy ul. A 39, wynoszącą 248 m2 oraz powierzchnię działki przeznaczonej do zainwestowania przy ul. A 41, wynoszącą 660 m2 i uzyskany stosunek procentowy przyjął za podstawę ustalenia średniego wskaźnika intensywności zabudowy. Takie działanie było nieuprawnione i nieznajdujące racjonalnego uzasadnienia, czyniąc jednocześnie zasadnym zarzut skargi o dowolności wyznaczenia tego wskaźnika, zwłaszcza, że wyznaczona wielkość tego wskaźnika na poziomie 0,38 nie jest wartością średnią, ani maksymalną, ani też żadną z tych, które występują na analizowanym obszarze. Tak istotne odstąpienie od średniego wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy - 26,55 - nie zostało należycie uzasadnione, czyli logicznie i w zgodzie z przepisami. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę brzmienie § 6 ust. 1 rozporządzenia, nieprawidłowo określono także szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego na 10,66 z tolerancją do 20%. Ustalenie tego parametru - w ocenie sądu - musi wyrażać się konkretną wartością liczbową wyliczoną przez organ, na podstawie analizy urbanistycznej wskazującej średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem owej tolerancji do 20%. Z treści analizy wynika, że szerokość elewacji frontowej wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, wynosi 10,66, a z tolerancją do 20%, 12,79. Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby tę wartość jednoznacznie określić w decyzji. Jeśli zaś chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to ustalono ją na poziomie istniejącej zabudowy, bez zmian. Jednocześnie wskazano, iż dopuszcza się "zwiększenie wysokości frontu" pod warunkiem wycofania nadbudowy o 1,5 m poza płaszczyznę istniejącej elewacji frontowej. Określenie to jest niejednoznaczne, a nawet - zdaniem sądu - wewnętrznie sprzeczne. Nie odpowiada też wymogom § 7 rozporządzenia. O ile wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie istniejącym, bez zmian, jest zrozumiałe i znajduje oparcie w wynikach analizy urbanistycznej oraz odpowiada powyższym przepisom, o tyle "zwiększenie wysokości frontu", oprócz tego, że jest niezrozumiałe, bo nie posługuje się terminologią prawną i nie wiadomo, czy chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, czy attyki (bo innej ten przepis nie przewiduje), to dopuszcza wysokość odmienną od tej, która została określona w zdaniu pierwszym. A ponadto nie konkretyzuje tego wymiaru, co może wskazywać, iż wysokość ta jest dowolna, bo nie ma żadnych ograniczeń. Doprecyzowanie tej wielkości w uzasadnieniu decyzji nie jest wystarczające. A ponadto również niejednoznaczne, bo wskazujące, że wycofana płaszczyzna elewacji frontowej na 1,5 m nie przekroczy wysokości 10 m, a wycofanie do 2 m pozwoli na wysokość 11 m. Sąd zwrócił ponadto uwagę na pogląd judykatury, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. A do tego sprowadza się wyznaczenie wysokości frontu budynku. Ponadto, z tym wymiarem nie koreluje z kolei "wysokość kalenicy i attyki budynku mieszkalnego", którą określono na 10,70 m. Sąd podkreślił, że kalenica to najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych. Jak więc możliwe jest pogodzenie tych wymiarów, kiedy najwyższy punkt budynku przewidziany został na 10,70 m, a wysokość frontu przewidziano na 11 m. Przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona jest od poziomu gruntu do okapu dachu, a jeżeli jest przewidziany gzyms lub attyka, to do tych elementów. Przy takich ustaleniach najwyższy punkt budynku został określony na 10,70 m, a więc niżej niż maksymalna wysokość frontu, przewidziana na 11 m. Owa niespójność oraz niezgodność z wymogami prawnymi powoduje, że tak wyznaczone parametry nie mogą stanowić prawidłowej podstawy do dalszych prac inwestorskich dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu wyroku sąd, powołując się na § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskazał, że z załączonych do decyzji wyników analizy w postaci jej części tekstowej nie wynika, w jaki sposób ustalone zostały wartości poszczególnych parametrów, wynikające ze wskazanego rozporządzenia, a odnoszące się do poszczególnych, istniejących już obiektów budowlanych położonych w obszarze analizowanym. Jedynie w części graficznej wyników analizy naniesione są wyniki dla poszczególnych parametrów, co nie jest wystarczające dla przeprowadzenia kontroli prawidłowości dokonanej analizy. Załączona do akt sprawy analiza urbanistyczna również w części tekstowej nie zawiera powyższych danych. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera, a to z kolei powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja prawidłowości wynikających z niej ustaleń i wskazuje na dowolność organu w ich określeniu, co narusza przepis § 3 ust. 1 w związku z § 5-8 rozporządzenia i prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą w szczególności, na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, określić w sposób jednoznaczny poszczególne parametry planowanej inwestycji, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, zgodnie z przepisami § 5 - 8 rozporządzenia. Kontynuując postępowanie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, przebudowie/budowie urządzeń budowlanych oraz budowie budynku gospodarczego i zjazdu z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 41, na fragmencie działki nr 523/3 oraz działki drogowej nr 488/3 w obrębie [...], wskazując szczegółowo parametry inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji S. A. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że w dalszym ciągu nie są jasne kryteria, jakimi organ kierował się przy określaniu warunków zabudowy. Dotyczy to w szczególności sposobu ustalania wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego. Odwołujący podkreślił, że w decyzji nie stosuje się jednoznacznych, prostych określeń i w zagadkowy sposób omija wskazania aktualnego "Prawa Budowlanego". Przy wykonywaniu analizy wyliczeniowej przyjęto błędnie jako odniesienie budynek wielorodzinny przy ul. B 24. Podobnie potraktowano budynek mieszkalny z usługami przy ul. A 32a, które zostały zrealizowane jako samowola budowlana i zalegalizowane przez nadzór budowlany. Budzi zdziwienie odwołującego sposób i fakt szukania odnośników do wyliczeń na ulicach sąsiednich, skoro jest spełniony warunek określny w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący zwrócił uwagę na brak wyliczenia średniej wskaźnika zabudowy między wielkością 0,18 a 0,3735 %, skoro polecono podać wartość średnią, to należy ją podać i powinna to być tylko jedna liczba. Zdaniem odwołującego się zaskarżona decyzja nie uwzględnia zaleceń sądu i została zredagowana podobnie, jak uchylona wyrokiem sądu decyzja Kolegium. Nie uwzględnia ona wymogów obowiązującego Prawa budowlanego, stanowiącego o uwzględnianiu (przy nowych inwestycjach) wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, uwzględnienia walorów krajobrazowych oraz takich spraw, jak strefa zielona, czyli biologicznie czynna, przewietrzanie terenu, jednolity charakter zabudowy (wizualny i gabarytowy), ochrona i zachowanie zieleni wysokiej i urządzonej, ilość miejsc parkingowych, odwodnienie terenu działki, uszanowanie praw sąsiadów (osób trzecich) z kompromisem interesów. Odnosząc się do kwestii parametrów - zdaniem odwołującego - wymaga jednoznacznego wyjaśnienia relacja wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (8,50 m) do wysokości kalenicy dachu (9,90 do 10,70 m) oraz określenia, w którym miejscu zaczyna się nadbudowa i konkretnie co ona obejmuje, bo chyba nie budynek gospodarczy, a nadto gdzie się kończy. Na marginesie S. A. przypomniał, że została anulowana przez Wojewodę [...] decyzja zatwierdzająca projekt architektoniczny i pozwolenie na budowę dotycząca jednorodzinnego budynku mieszkalnego, który miał 5 odrębnych mieszkań (z kuchniami i węzłami sanitarnymi), 2 biura z oddzielnymi wejściami. Nadto odwołujący twierdzi, że podlegający rozbudowie budynek jest w rzeczywistości samowolą budowlaną, zgłoszoną kilkakrotnie do PINB w Ł. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 52 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.z.p." - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie norm stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji, wywodząc, że organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588 ), przywoływanego dalej jako rozporządzenie, w odległości 54 m, gdyż trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 18 m (3 x 18 m) i są wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. W obszarze tym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz budowa budynku gospodarczego stanowi więc kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. Okoliczność ta nie budziła także wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/13 zaakceptował także sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W powołanym wyżej wyroku sąd zakwestionował sposób wyznaczenia pozostałych parametrów inwestycji, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji spełnia wszystkie warunki określone w przepisach prawa oraz uwzględnia ocenę prawną wynikającą z wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/13. Kolegium, przywołując następnie brzmienie § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, stwierdziło, że omawiany wskaźnik został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w wysokości od 0,18 do 0,3735 i wyjaśnił, że z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym wielkość tego parametru jest bardzo zróżnicowana i zawiera się w przedziale od 0,017 do 0,54, co daje średnią 0,27. Zdaniem organu ustalony w decyzji wskaźnik, aczkolwiek odbiega od wielkości średniej w obszarze analizowanym, to jednak w przypadku planowanej inwestycji nie narusza ładu przestrzennego. Zawiera się ona bowiem w przedziale średnich parametrów występujących w obszarze obliczonych dla całej zabudowy, bez względu na jej funkcję. Potwierdzają to dane dotyczące powierzchni terenów w obszarze analizy oraz powierzchni zlokalizowanej na nich zabudowy zawarte w tabeli stanowiącej część analizy. Dane te są na tyle przejrzyste, że nie pozostawiają wątpliwości co do sposobu obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze, a przede wszystkim co do tego, że w celu obliczenia tej wielkości przyjęto parametry wszystkich szesnastu nieruchomości zlokalizowanych w tym obszarze, a nie wyłącznie dane pochodzące z nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, co zakwestionował sąd w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. Zdaniem Kolegium zasadnie organ I instancji, odstępując od wyznaczenia tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości odpowiadającej średniej z obszaru, odwołał się do wskaźników zbliżonych do wnioskowanej przez inwestora. Nie sposób bowiem nie dostrzegać faktu, iż w obszarze analizowanym wielkości wskaźnika większe od średniej nie są zjawiskiem jednostkowym. Jak słusznie zauważył autor analizy występują one na działkach przy ul. A 32a - 0,54; ul. B 26 - 0,42; ul. A 43 - 0,33, ul. C 4 - 0,50 i ul. B 24 - 0, 3735. Jednocześnie organ zaznaczył, że wyznaczony w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany, z uwagi na niewielką szerokość frontu działki nr 523/3, obejmuje w istocie najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji. Przy czym nieruchomości o wyższym niż średni wskaźniku powierzchni zabudowy w przeważającej mierze zlokalizowane są wzdłuż ul. A, co stanowi istotny argument za przyjęciem, iż ustalony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy harmonijnie wpisze się w istniejący stan zabudowy, z uwzględnieniem jego intensywności. Odnosząc się w następnej kolejności do § 6 rozporządzenia Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu wyznaczono, uwzględniając stanowisko sądu zawarte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., w przedziale od 11,50 m do 13,87 m. Parametr ten został w decyzji organu I instancji wyrażony konkretną wartością liczbową wyliczoną na podstawie analizy urbanistycznej. Z treści analizy wynika bowiem, że szerokość elewacji frontowej wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, wynosi 11,56, a z tolerancją do 20% - 13,87. Jeśli zaś chodzi o § 7 rozporządzenia normujący zasady ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, Kolegium podniosło, że decyzja organu I instancji określa ten parametr bez zmian, analogicznie jak miało to miejsce w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Taki sposób działania został zaakceptowany przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., gdzie stwierdzono, że wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie istniejącym, bez zmian, jest zrozumiałe i znajduje oparcie w wynikach analizy urbanistycznej oraz odpowiada powyższym przepisom. Kolegium nadmieniło także, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji odstąpił od powołanego we wcześniejszej decyzji z dnia [...] sformułowania "zwiększenie wysokości frontu", uwzględniając ocenę prawną sądu, zgodnie z którą użycie tego pojęcia wykracza poza terminologię prawną. W zaskarżonej decyzji geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występują budynki o kącie nachylenia połaci dachowych od 3° do 20°, a więc analogicznym do określonego dla planowanej inwestycji. Wysokość głównej kalenicy ustalono zaś w decyzji w przedziale od 9,90 m do 10,7 m. Zarówno minimalna, jak też maksymalna wielkość tego parametru występuje w obszarze analizowanym, przy czym obiekty o najwyższej kalenicy zlokalizowane są w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Dotyczy to chociażby nieruchomości przy ul. A 43 (10,0 m) i przy ul. A 37 (10,7 m). Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę zakres planowanej inwestycji na działce nr 523/3, odniósł się także do parametrów określonych w zaskarżonej decyzji dla budynku gospodarczego. W ocenie Kolegium zarówno szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu zostały wyznaczone prawidłowo z uwzględnieniem parametrów zabudowy tego typu występującej w obszarze analizowanym. Sporządzona w sprawie analiza w części tabelarycznej opisuje bowiem, obok danych dotyczących parametrów zabudowy o funkcji mieszkaniowej, także dane zabudowy gospodarczej. Reasumując organ administracyjny wskazał, że zarówno parametry planowanego do rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, jak też zamierzonego budynku gospodarczego zostały ustalone w decyzji jednoznacznie, na podstawie cech i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ I instancji prawidłowo określił parametry nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy, poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, a które mają swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Sporządzona ponownie analiza urbanistyczna jednoznacznie wskazuje, w jaki sposób ustalone zostały wartości poszczególnych parametrów, wynikające ze wskazanego rozporządzenia, a odnoszące się do poszczególnych, istniejących już obiektów budowlanych położonych w obszarze analizowanym. Szczegółowe doprecyzowanie danych dotyczących zabudowy sąsiedniej zawarte zostało w tabeli stanowiącej integralną część analizy. Z uwagi więc na to, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. A przez projektowany zjazd indywidualny, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, organ zobligowany był ustalić warunki zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji prawidłowo ocenił pod względem cech i parametrów zabudowy wszystkie obiekty występujące w obszarze analizowanym, bez względu na ich funkcje. Podnoszona zaś przez odwołującego się wątpliwość dotycząca legalności jednego z tych budynków nie może uzasadniać uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ ustawodawca nie przewiduje ogólnego domniemania nielegalności istniejącej zabudowy. Zdaniem Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut odwołania dotyczący braku precyzyjnego określenia w decyzji ilości i położenia miejsc parkingowych dla realizacji potrzeb budowy planowanego obiektu oraz naruszenia interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami szczególnymi, a takie zapisy dotyczące ochrony przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, jak również ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera w pkt 4.1. Kolegium nie podzieliło także stanowiska odwołującego się w kwestii dotyczącej określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, podnosząc, że przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie ustalają wymogu określenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. W związku z tym zaniechanie dokonania tego rodzaju ustalania w decyzji organu I instancji, jakkolwiek powyższy wskaźnik wymieniony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie orzeczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), nie stanowi uchybienia uzasadniającego uchylenie decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. A. zarzucił wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz zaleceń sądu wynikających z wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/13. W obszernych motywach skargi S. A. powtórzył, co do zasady, zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2015 r. uczestnicy postępowania M. i P. Ś. odnieśli się do zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. skarżący poparł skargę i zawarte w niej zarzuty podkreślając, że ponowna analiza jest błędna. Uczestnik postępowania P. Ś. wniósł o oddalenie skargi, zaś uczestnik postępowania J. A. przyłączył się do skargi i oświadczył, że analiza urbanistyczna przekroczyła zwarty teren stanowiący całość architektoniczną, co doprowadziło do naruszenia ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek M. i P. Ś. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, przebudowie/budowie urządzeń budowlanych oraz budowie budynku gospodarczego i zjazdu z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 41, na fragmencie działki nr ewid. 523/3 oraz działki drogowej nr ewid. 488/3 w obrębie [...]. Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu. Mianowicie, wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi usunął z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji, ustalające warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, ze względu ustalenie parametrów nowej zabudowy z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. W motywach wyroku sąd nakazał organom w toku ponownie prowadzonego postępowania na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej określić w sposób jednoznaczny poszczególne parametry planowanej inwestycji, w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, zgodnie z przepisami § 5- 8 rozporządzenia. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium zdeterminowana była w tym wypadku brzmieniem art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia i ograniczała się w istocie do zbadania, czy organy obu instancji wypełniły bezwzględnie wiążące je zalecenia wynikające z przywołanego wyżej prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/13. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1889/12 – Lex nr 1518953). Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 61 ust. 1 ustawy, w rozumieniu którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Sąd, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących przepisów prawa, doszedł do przekonania, że organy administracyjne obu instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego rzetelnie wypełniły zalecenia sądu wynikające z przywołanego na wstępie rozważań prawomocnego wyroku tutejszego sądu. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a jego ocena i wyciągnięte na tej podstawie wnioski zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji są logiczne i rzeczowe, nie naruszają tym samym zasad swobodnej oceny dowodów. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż we wspomnianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy (§ 2 pkt 2 rozporządzenia) i uznał za prawidłową obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczoną jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), którą w poddanej obecnie kontroli sądu decyzji określono analogicznie, jak w uchylonej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Zatem kwestie te nie podlegają ponownej ocenie i są wiążące dla organów oraz sądu z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a. Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną, która odpowiada przepisom obowiązującego prawa, zaś jej wyniki przedstawił w formie tekstowej i graficznej. Organ wyznaczył wokół terenu inwestycji, w promieniu 54 m, odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu działki (3 x 18m = 54m) obszar analizowany, uwzględniając treść § 3 ust. 2 rozporządzenia. Następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i na tej podstawie określił parametry nowej zabudowy. W części tekstowej analizy organ, oprócz pisemnej, szczegółowej charakterystyki zabudowy występującej w graniach terenu analizowanego, przedstawił w tabeli nieruchomości znajdujące się na tym obszarze i parametry występującej na każdej z tych nieruchomości zabudowy, na podstawie których poprawnie wyliczył średnie wartości tych parametrów, stanowiące punkt odniesienia do określenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Obie części analizy, zarówno tekstowa jak i graficzna, są ze sobą kompatybilne, a ich kompletność, poprawność i wyciągnięte przez organ wnioski nie budzą wątpliwości. Zgodzić się przede wszystkim trzeba z Kolegium, że w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 2 rozporządzenia w wysokości od 0,18 do 0,3735. Według § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z załączonej do akt sprawy analizy urbanistycznej wynika, że rozważany parametr jest bardzo zróżnicowany i kształtuje się na poziomie od 0,017 do 0,54, co daje średnią 0,27. Określony decyzją o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niewątpliwie odbiega od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym, nie mniej jednak rację ma organ, twierdząc, iż nie naruszy on w przypadku planowanej inwestycji ładu przestrzennego, ponieważ zawiera się on w przedziale średnich parametrów wszystkich szesnastu nieruchomości występujących w graniach terenu analizowanego, a także z tego powodu, że aż na pięciu działkach znajdujących w terenie analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu znacząco przekracza wartości średnie (ul. A 32a - 0,54; ul. B 26 - 0,42; ul. A 43 - 0,33, ul. C 4 - 0,50 i ul. B 24 - 0, 3735). Precyzyjnie, w postaci konkretnej wartości liczbowej wynoszącej od 11,50m do 13,87m, wyliczonej na podstawie wyników analizy urbanistycznej został określony również kolejny parametr decyzji o warunkach zabudowy w postaci szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W realiach tej sprawy organ uwzględnił wskazówki sądu wynikające z motywów wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. i wziął pod uwagę średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym - 11,50m, powiększając ją następnie o tolerowaną prawem wartość do 20% - 13,87m. Poprawnie, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej wyznaczona także została na poziomie dotychczasowym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - "bez zmian, tj. około 8,50m". Taki sposób sformułowania rozważanego parametru zaakceptował sąd we wspomnianym wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1122/13, kwestionując zawarte w uchylonej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] dopuszczenie "zwiększenia wysokości frontu" pod warunkiem wycofania nadbudowy o 1,5m poza płaszczyznę istniejącej elewacji frontowej, z czego w kontrolowanej obecnie decyzji organ zrezygnował. Nie budzi również wątpliwości, że w zgodzie z brzmieniem § 8 rozporządzenia organ uwzględnił geometrię dachów występujących na obszarze analizowanym i określił w decyzji o warunkach zabudowy kąt nachylenia połaci dachowych od 3o do 20o, kierunek kalenicy od strony frontu działki jako równoległy do ulicy A oraz wysokość kalenicy budynku od 9,90m do 10,7m. Wyjaśnił przy tym, że obie wartości (minimalna i maksymalna) występują w obszarze analizowanym, zaś obiekty o najwyższej kalenicy (ul. A 43 - 10,0m i ul. A 37 - 10,7m), zlokalizowane są w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Ocena akt administracyjnych sprawy niniejszej prowadzi również do wniosku, że organ nie naruszył norm obowiązującego prawa określając parametry zabudowy dla projektowanego budynku gospodarczego w oparciu o występujące na terenie analizowanym współczynniki dla tego typu zabudowy, przedstawione w tabeli sporządzonej dla potrzeb analizy urbanistycznej. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę i w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. uzgodniony z właściwym zarządcą drogi – Zarządem Dróg i Transportu. Reasumując, zgromadzony w sprawie, kompletny materiał dowodowy prawidłowo stanowił podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., nie narusza prawa materialnego, odpowiada również wymogom procedury administracyjnej. W motywach rozstrzygnięcia, które spełniają warunki z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium logicznie i rzeczowo wyjaśniło podstawy faktyczne i prawne podjęcia pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, prawidłowo ustosunkowało się również do zarzutów odwołania. Organy obu instancji, co nie budzi wątpliwości, nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., przeprowadzone zaś ponownie postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Także żaden z zarzutów skargi nie mógł rzutować na wynik sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i jej celem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o możliwość jej realizacji wyłącznie z punktu widzenia ładu przestrzennego i obowiązujących w tym zakresie przepisów u.p.z.p. Poprzedza ona etap projektowania inwestycji, dając projektantowi wytyczne w zakresie dopuszczalnych, zgodnych z prawem parametrów nowej zabudowy. Jej dyrektywy wiążą niewątpliwie organ architektoniczno-budowlany w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania inwestycja jest analizowana w kontekście obowiązujących norm Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ nie stosuje przepisów ustawy Prawo budowlane, i nie rozważa zagadnień badanych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy kwestie nasłonecznienia budynków na działce sąsiedniej, czy też warunków technicznych projektowanej inwestycji są poza zakresem zainteresowania właściwego organu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają także argumenty skarżącego dotyczące niezrealizowanych przez inwestora zamierzeń budowalnych, czy też niczym niepoparte zarzuty o samowoli budowlanej. Nie stanowi również podstaw do uchylenia decyzji zarzut o nieokreśleniu powierzchni biologicznie czynnej, do którego rzeczowo ustosunkowało się Kolegium, ponieważ elementy decyzji o warunkach zabudowy precyzuje § 1 rozporządzenia. Wszystkie te okoliczności obligowały sąd do oddalenia skargi. Z tych powodów sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ds