II SA/Łd 121/17

Dnia 30 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 roku sprawy ze skargi J. U. i A. U. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie otrzymania odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływane dalej jako "k.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku J. i A .małż. U. w sprawie otrzymania w trybie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.g.n." – odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości z uwagi na przechodzącą przez nieruchomość położoną w P. przy ul. A 31 linię energetyczną 110 kV P.-B.. Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że w zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji J. i A. małż. U. podnieśli, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez uczestnictwa ich poprzedników prawnych, w związku z wydaniem decyzji nadającej klauzulę "poufne" dla tej inwestycji w lutym 1971r. Jednocześnie podnieśli, że decyzja nadająca klauzule "poufności" została uchylona 16 lipca 2001r. na podstawie protokołu nr [...]. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 122a u.g.n. i w ślad za organem I instancji wyjaśnił, że warunkiem niezbędnym do skorzystania z regulacji ww. przepisu, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji, orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast z ustaleń organu I instancji wynikało, że takie postępowanie nie zostało wszczęte. Powyższe ustalenia oparto na przeglądzie Archiwum Urzędu Miasta w P., gdzie nie odnaleziono dowodów potwierdzających wszczęcie postępowania. Również J. i A. U. wskazali we wniosku o wszczęcie postępowania, że nie było prowadzone w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem żadne postępowanie administracyjne. Organ II instancji uznał również, że nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia fakt, że na załączonym do wniosku projekcie technicznym elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV P.- B. figuruje klauzula "poufne". Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy mogą ewentualnie dochodzić swych roszczeń w trybie cywilnoprawnym przed sądem powszechnym. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli J. i A. małż. U., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 16, art. 28, art. 61 i art. 77 k.p.a. oraz art. 122a u.g.n. Skarżący podnieśli, że budowa spornej linii energetycznej 110 kV była realizowana w latach 70-tych ubiegłego wieku. Organy administracyjno-rządowe wszczęły postępowanie administracyjne, wynikające z ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 roku ustalając i wydając decyzję o lokalizacji szczegółowej przebiegu tej infrastruktury, co wynikało z obowiązku zakreślonego w art.13, art.36-41 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku Prawo budowlane. Inwestor nie posiadał prawa do gruntu, co wynika z projektu technicznego, na którym naniesiono klauzulę "POUFNE". W postępowaniu tym dokonano spisu właścicieli gruntów w trakcie przebiegu lokalizacji tej infrastruktury, co do których należy wydać decyzję na wejście w teren z tą budową, o ile inwestor nie uzyska umowy cywilnoprawnej prawa posadowienia tej infrastruktury na gruntach prywatnych. Zdaniem skarżących, szczególne znaczenie dla sprawy ma stwierdzenie na stronie 6 ww. dokumentu "Czynności tych dokonano dla wykorzystania ich przy mającym nastąpić postępowaniu administracyjno-prawnym, związanym z budową w/wymienionej linii energetycznej", które jednoznacznie dowodzi, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne, prowadzone przez organ administracyjno-rządowy i zostały spełnione wszystkie niezbędne czynności przygotowawcze do wydania decyzji odszkodowawczej w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 roku. Skarżący dodali, że dowodem na to, że było wszczęte i prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe przez organy administracyjno-rządowe jest decyzja, zatwierdzająca plan realizacyjny linii energetycznej 110 kV P. – B. w granicach administracyjnych miasta P. (znak: [...] z dnia [...]). Informacja ta wynika z pisma Urzędu Miasta - Referat Architektury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2016 roku - Znak [...], skierowanego do Sądu Rejonowego w P. l Wydział Cywilny w sprawie pod sygn. akt [...], którego skarżący są stroną. W ocenie skarżących, przepis art. 122a u.g.n. stosuje się, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a nie została wydana decyzja odszkodowawcza. Organ I instancji zaniechał przeprowadzenia z urzędu dowodów, służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżących, wszelkie dowody i dokumenty są w posiadaniu Prezydenta Miasta P.. Zaniechanie zapoznania się z dokumentami, którym nadano klauzulę "POUFNE" powoduje, że organy orzekające dokonują nieuprawnionego stwierdzenia, że nie toczyło się żadne postępowanie - a przecież, ażeby wszcząć takie postępowanie inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i uzgadniał lokalizacje tej inwestycji z organami administracyjno-rządowymi. Nadając klauzulę "POUFNE" w trybie art. 16 k.p.a. organ administracyjno-rządowy spowodował wyłączenie wszystkich właścicieli nieruchomości z udziału i kontynuacji tego postępowania. A jakikolwiek ich sprzeciw mógłby powodować w stosunku do nich sankcje karne. Decyzja nadająca klauzulę "POUFNOŚCI" została uchylona dopiero, na podstawie Protokołu Nr [...] z dnia 16 lipca 2001 roku. Skarżący podnieśli, że cel inwestycyjny został zrealizowany przy zastosowaniu ustaw szczegółowych, zezwalających na nadanie klauzuli "POUFNOŚCI", z wyłączeniem możliwości zaskarżenia takich decyzji lokalizacyjnych i żądania wydania decyzji odszkodowawczych w trybie art. 35 ustawy z 1958 roku, natomiast orzekające w sprawie organy negują, że było prowadzone jakiekolwiek postępowanie w sprawie budowy tej linii energetycznej 110 kV, co zdaniem skarżących stanowi obrazę art. 77 § 1 k.p.a., jak również obrazę art. 83 Konstytucji RP. Inne rozumienie przepisu art. 122a u.g.n. prowadziłoby do stwierdzenia, że przepis ten, wprowadzony przez ustawodawcę jest przepisem martwym i niepotrzebnym wobec faktu, że organy, orzekając z obrazą art. 77 § 1 k.p.a. unikają rozpatrzenia dowodów, świadczących o wszczęciu takich postępowań, które zgodnie z obowiązującym prawem winny zakończyć się wydaniem decyzji odszkodowawczych, wynikających z art. 35 ustawy z 1958 roku i akceptują łamanie prawa, wynikającego z art.9 k.p.a., nie informując obywateli, po zdjęciu klauzuli "POUFNOŚCI" o możliwości wszczęcia zawieszonego postępowania. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania A S.A. w L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że dla inwestycji w postaci linii energetycznej 110 kV P. – B. w granicach administracyjnych P., przebiegającej m.in. przez teren nieruchomości, której współwłaścicielami pozostają skarżący została wydana decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzająca plan realizacyjny (znak [...]) oraz, że inwestycja wspomniana została zrealizowana w latach 70-tych ubiegłego wieku. W związku z brakiem pozwolenia na budowę przedmiotowej linii prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], udzielającą A S.A., Oddziałowi A w Ł. pozwolenia na użytkowanie spornej linii, w oparciu o przepis art.42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W zakresie regulacji prawnej, zawartej w art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, iż przepis wspomniany został dodany do tejże ustawy, ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 200, poz. 1323), która weszła w życie dnia 27 listopada 2010 r. Uregulował on problem tzw. faktycznego wywłaszczenia, tj. sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. W takim przypadku wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie jest dopuszczalne, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji (nieruchomość nie jest niezbędna do realizacji celu publicznego, cel ten został bowiem zrealizowany). Wywłaszczenie natomiast może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 kwietnia 1992 r., IV SA 112/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 40; z 13 sierpnia 2009 r., I OSK 1134/08, Lexis.pl nr 2475097; z 25 marca 2011 r., I OSK 777/10, Lexis.pl nr 2538993). Powołany przepis jest uregulowaniem szczególnym wobec ogólnych reguł wywłaszczenia. Wprowadza on do rozdziału 4 działu III, zatytułowanego "Wywłaszczanie nieruchomości", kolejny - obok wywłaszczania - sposób nabywania w drodze decyzji prawa własności, tj. przez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r., I OSK 2385/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako wyjątek od zasady nie może on być interpretowany rozszerzająco. Taka ścisła wykładnia prowadzi do wniosku, że komentowany artykuł ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można go stosować w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Przyczyny niezakończenia postępowania decyzją ostateczną przed zrealizowaniem celu publicznego nie zostały w komentowanym przepisie doprecyzowane. Wskazuje się wszakże, iż sytuacja taka w szczególności może mieć miejsce, gdy na podstawie art. 122 wydana została decyzja zezwalająca na zajęcie wywłaszczanej nieruchomości, a realizacja inwestycji zakończyła się przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową. W przypadku natomiast gdy na nieruchomości zrealizowany został cel publiczny, ale z braku spełnienia pozostałych przesłanek nie jest dopuszczalne zastosowanie administracyjnoprawnego trybu nabycia własności uregulowanego w komentowanym artykule, zastosowanie znajdą ogólne reguły, przewidziane w art. 224-231 k.c., a w szczególności możliwe jest wysunięcie roszczeń cywilnoprawnych o nabycie nieruchomości, na której wzniesiony został budynek lub urządzenie, zarówno przez właściciela, jak i przez samoistnego posiadacza na podstawie art. 231 k.c. (por. np. Paweł Wojciechowski [w:] Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod. red. Pawła Czechowskiego, WK 2015) Dodatkowo w art. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych a dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed tej zmiany (tj. przed 27 listopada 2010 r.) i nie stosuje się m.in. art. 122a. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi nie zostało dowiedzione, aby realizacja inwestycji, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej P. – B. wiązała się ze wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, na których miała być realizowana. Konkluzja taka nie jest uprawniona ani na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (mającej jedynie charakter ustalenia lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji), której uzyskanie nie było uzależnione od posiadania tytułu prawnego do terenu inwestycji (§ 27 ust. 2 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969r. – M. P. nr 48, poz. 373) ani na podstawie okoliczności, że inwestycja została faktycznie zrealizowana. Decyzja organu nadzoru budowalnego z dnia [...] wskazuje zresztą, że realizacja spornej linii nastąpiła w warunkach samowoli budowalnej. Również fakt, że dokumentacja, dotycząca budowy opatrzona była klauzulą poufności (w każdym razie w zakresie projektu technicznego) nie uprawnia do wniosku, że toczyło się również postępowanie wywłaszczeniowe, klauzulą poufności objęte. Nawet wszakże gdyby takie postępowanie zostało wszczęte (na co, jak wyżej wskazano, brak jakiegokolwiek dowodu), przywołany wyżej przepis art. 2 ustawy z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wykluczałby możliwość zastosowania obecnie obowiązującego art. 122a do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie ustawy nowelizującej. Prawidłowa jest zatem konkluzja organów o braku podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie nabycia za odszkodowaniem praw do nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję celu publicznego w trybie art. 122a u.g.n. Żądanie wszczęcia postępowania w tym zakresie jest przeto niedopuszczalne i uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż występuje przeszkoda przedmiotowa, czyniąca rozpoznanie sprawy w formie administracyjno-prawnej niedopuszczalnym. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec tego, że zaskarżony akt odpowiada prawu. JK