II SA/Łd 1213/05

Dnia 11 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] Nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz H. K. i J. K. solidarnie kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] Wójt Gminy Z., decyzją nr [...] na wniosek W. J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie-nadbudowie domu mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. 885 w miejscowości U. przy ul. A, gmina Z.. W wyniku odwołania złożonego przez J. i H. K. z dnia 7 stycznia 2005 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło w/w decyzję z uwagi na brak w aktach sprawy analizy urbanistycznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] na wniosek W. J. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, w oparciu o dokonaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego wokół działki o nr ewid. 885 w miejscowości U. przy ul. A, gmina Z.. Od decyzji tej odwołali się J. i H. K. Ich zdaniem, organ I instancji nieprawidłowo opisał stan zabudowy poszczególnych działek. Planowana inwestycji winna być zrealizowana w granicy z działką nr 886, gdyż jest na niej wybudowany budynek mieszkalny typu jednorodzinnego. Z tego też powodu na działce nr 885 powinien powstać podobny bliźniak, który dopełniłby obecną formę zabudowy, tworząc z nią spójną i harmonijną całość, a jednocześnie likwidując wielką, płaską ścianę. Według odwołujących nieuprawnione jest traktowanie opisanych w decyzji działek "jako reprezentacyjnej próby dla określenia cech zabudowy i m.in. na tej podstawie wnioskowanie o spełnieniu warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. (o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)." Odwołujący się wskazali również na brak spójności w treści decyzji - pkt 1 ust. 3 i 5 decyzji, gdzie organ z jednej strony zabrania budowy ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych, zaś z drugiej dopuszcza rozbudowę – nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w granicy działki. Rozstrzygnięcia organu I instancji, zdaniem odwołujących się, narusza również art. 2 ust. 1 w/w ustawy, a planowana nadbudowa budynku na działce nr 885 obniży wartość ich działki (art. 36 ust. 3). Dlatego też w przypadku ewentualnej jej sprzedaży J. i H. K. będą domagać się od gminy odpowiedniego odszkodowania. Co więcej, jak zaznaczyli to odwołujący: "precedens polegający na budowie w granicy działki, z jakim możemy mieć do czynienia przy okazji nadbudowy budynku na działce nr 885, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] jest sprzeczny z intencją Ministra Infrastruktury, który w rozporządzeniu z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania wyraźnie podał zalecane warunki usytuowania budynków na działkach w § 12 ust. 3 tegoż rozporządzenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 2, art. 59 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium powołując się na treść art. 4 ust. 2, 59 ust. 1 i 2, 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, iż dominującą zabudową na analizowanym obszarze jest zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa. Działki o nr ewid. 883, 887, i 888 są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi usytuowanymi w graniach działek. Wysokość budynków w kalenicy wynosi od 6-8 m, dachy są jedno i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachu do 35 stopni, szerokość elewacji frontowej wynosi od 6 do 12 m. Z kolei, działki nr ewid. 884, 833 i 835 zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, ich wysokość w kalenicy wynosi 6 -9 m, dachy są dwuspadowe oraz wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachu 40 stopni. Na pozostałych działkach analizowanego obszaru znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze. Według organu odwoławczego, Wójt Gminy Z. prawidłowo ocenił funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 5 w/w ustawy. Zauważył również, że teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja uzyskał w miejscowym planie zagospodarowania zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO podniosło, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przyjął właściwe działki do analizy urbanistycznej. Podkreśliło przy tym, iż nie może uwzględnić postulatu odwołujących co do miejsca realizacji planowanej inwestycji, albowiem o miejscu inwestycji decyduje inwestor, a obowiązkiem organów administracyjnych jest jedynie ocena, czy jest to możliwe i po spełnieniu jakich warunków, co znajduje swój wyraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyło również, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wynika, że inwestycja ma być realizowana w granicy z działką odwołujących, a budynek J. i H. K. stoi w innej części ich działki i nie będzie w bliskim sąsiedztwie z budynkiem W. J.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. i J. K. wnieśli o uchylenie wskazanej wyżej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Według stron, SKO błędnie określiło podstawę prawną decyzji, powołując się na uchylony z dniem 22 września 2004 r. art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zdaniem skarżących organ odwoławczy naruszył art. 7,8,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 I art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy w związku z § 4,6,8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji nie narusza interesu społecznego I słusznego interesu obywateli, w tym skarźących, pominięcia braku uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz braku wyczerpującej oceny dokonanej analizy w kontekście naruszenia powyższych przepisów a także brak pełnego uzasadnienia I wyczerpującego odniesienia się do zarzutów, które skarżący zawarli w odwołaniu. Skarżący uznali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając stan faktyczny i prawny nie wzięło również pod uwagę przepisów regulujących stosunki sąsiedzkie ani okoliczności, że W. J. wystawił przedmiotową nieruchomość na sprzedaż. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi przyznając, iż nieprawidłowo powołało w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym, który został uchylony przez art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141 poz. 1492) oraz wyjaśniając, iż droga, o której mowa jest w decyzji jest drogą gminną i uzgodnienie jest dokonywane na szczeblu gminy, a stosowny zapis w tym przedmiocie znajduje się w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. W toku postępowania zgłosiła swój udział w sprawie U. G. – K., która nabyła przedmiotową nieruchomość i postanowieniem z dnia [...] została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania. Na rozprawie pełnomocnicy skarżących popierali skargę i wnosili o uchylenie decyzji obu instancji. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania U. G. – K. wnosiła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) — powoływanej dalej jako p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.), ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, których skutkiem winno być uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 2, art. 59 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stwierdzić należy więc, że wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia nie została przywołana w pełni prawidłowo. Słusznie zauważyli skarżący, że organ II instancji powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym, który został uchylony przez art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141 poz. 1492), co zresztą przyznało Kolegium w odpowiedzi na skargę. Nadto, zdaniem sądu, wskazanie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagało przywołania związku tego przepisu z art. 64 ust 1 tej ustawy. Dodatkowo, powołanie się na art. 59 wskazanej ustawy, bez dokładnego wskazania, o który ustęp chodzi, określić należy jako nieprecyzyjne i wadliwe. Powyższe uchybienia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowią o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto na skutek wniosku W. J. z dnia 2 czerwca 2004 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w trakcie prac budowlanych związanych z adaptacją budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z jego przebudową". Dysponując takim wnioskiem organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie-nadbudowie domu mieszkalnego. Z brzmienia art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek zainteresowanego, co pozwala przyjąć, że organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencją wnioskodawcy. Wręcz przeciwnie, na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ zobowiązany jest maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, mając oczywiście na uwadze zakres wniosku, ustalenia wynikające z przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich. Taki pogląd prezentowany był w dotychczasowym piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydanie 3, C.H. Beck, s. 400) oraz orzecznictwie sadów administracyjnych (por. wyrok NSA z 03.09.2002 r., IV SA 2372/00, MoP 2002/22/1011; wyrok WSA z 19.12.2005 r. II SA/Bk 901/05, Lex nr 173675). Należy przy tym podkreślić, że w przypadku wątpliwości co do treści wniosku, rzeczą organu jest wezwanie strony do sprecyzowania żądania tak, aby jego treść nie pozostawiała wątpliwości co do zamierzenia inwestora. Organ nie może samodzielnie interpretować treści wniosku, bądź też określać w decyzji zakres inwestycji niezgodnie z wolą inwestora. W przedmiotowej sprawie, jak wynika to wyraźnie z dokumentów, rozstrzygniecie zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie odpowiada wnioskowi o wydanie decyzji, który nota bene jest niejasny, i który niewątpliwie dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymagał doprecyzowania. . W motywach kwestionowanej decyzji, podobnie jak i organ I instancji, Kolegium powołało się na cechy zabudowy zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym a w szczególności, że: działki o nr ewid. 883, 887, i 888 są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi usytuowanymi w graniach działek; wysokość budynków w kalenicy wynosi od 6-8 m, dachy są jedno i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachu do 35 stopni, szerokość elewacji frontowej wynosi od 6 do 12 m. Z kolei, działki nr ewid. 884, 833 i 835 zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, ich wysokość w kalenicy wynosi 6 -9 m, dachy są dwuspadowe oraz wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachu 40 stopni a na pozostałych działkach analizowanego obszaru znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze. Tymczasem znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego wokół działki nr ew. 885 ( wizja w dniu 20.04.2005 r. – k. 15 akt administracyjnych) dotyczy jedynie działek o nr ew. 884 i 886 i nie wskazuje danych przywołanych w uzasadnieniu organów ( np. szerokości elewacji frontowych, wysokości w kalenicy, czy też stopni nachylenia połaci dachu ). Analiza ta nie odpowiada rownież przepisom §§ 3, 4, 6, 8, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz.1588 ), podobnie jak i analiza wykonana poprzednio ( k. 2 akt administracyjnych). Stwierdzić należy więc, że ustalenia dotyczące cech zabudowy zamieszczone w uzasadnieniu decyzji nie znajdują oparcia w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach i materiale dowodowym. Tym samym należy określić je jako dowolne i gołosłowne. Nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób oczywisty i istotny wpływa na treść rozstrzygnięcia, które uzależnione jest od wyników przeprowadzonej przez organ analizy. Zauważyć również należy, że załącznik decyzji nie odpowiada treści § 9 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności dołączony do decyzji organu I instancji załącznik graficzny nie zawiera w myśl § 3 ust. 3 cytowanego rozporządzenia granic obszaru analizowanego. Granice te zostały oznaczone na kopii mapy, przesłanej przez organ I instancji na żądanie Kolegium w dniu 10 października 2005 r., która nie zawiera z kolei zapisu, iż stanowi załącznik decyzji. Wskazane mankamenty kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią również o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo stwierdzić należy, iż dołączenie do akt sprawy mapy zwierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego dopiero w dacie 10 października 2005 r., a więc na krótko przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej stanowi również o naruszeniu przez organy art. 10 § 1 k.p.a. Brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji o tym, aby skarżącym umożliwiono zapoznanie się z tymże dokumentem. Z art. 10 k.p.a. wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dochowanie wszelkich przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest zasadniczym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Dlatego też strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Podsumowując, powyższe rozważania świadczą w ocenie Sądu o wadach postępowania administracyjnego, które bez wątpienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia procedurze administracyjnej jak i błędy w zakresie stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów doń wykonawczych wymienione wyżej obligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ administracji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie, eliminując wskazane uchybienia a przede wszystkim ustalić: prawidłowo zakres żądania strony, aktualny stan faktyczny i prawny, przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki inwestora stosownie do postanowień rozporządzenia w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c " p.p.s.a. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania należało orzec w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.