II SA/Łd 1218/12

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką E. S. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku A. S. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką E. S., argumentując że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji A. S. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad chorą matką, wskazując, że matka przebyła operację tarczycy, ma uszkodzony przełyk oraz problemy z krwią i nadciśnieniem. Jest po lewostronnym udarze i ma sparaliżowaną lewą stronę. Odwołująca podkreśliła, iż w tej sytuacji jej mama nie jest w stanie sama o siebie zadbać, bowiem wymaga opieki. Strona podniosła, że matka pozostaje w związku małżeńskim, jednakże ojciec nie chce sprawować nad nią opieki. Z tego też względu odwołująca nie może podjąć pracy, a co za tym idzie nie posiada środków na utrzymanie, w tym na zakup leków. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, odwołując się do brzmienia norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazał, że A. S. w dniu 27 września 2012 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką E. S. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 września 2012 r. nr [...], z którego wynika, że E. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie powyższe jest wydane na czas określony do dnia 30 września 2015 r. Następnie Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jednoznacznie, iż w przypadku gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Przepis powyższy został zmieniony z dniem 14 października 2011 r. mocą ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212). Konieczność wprowadzenia zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych podyktowana została orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz wynikiem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mimo wprowadzenia zmian z treści przepisu w obowiązującym stanie prawnym wynika nadal, iż zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem Kolegium A. S. nie należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem osoba wymagająca opieki - E. S. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. wniosła o przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad chorą matką. W motywach skargi strona powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji, dodając, iż ojciec jej nie chce opiekować się matką, ponieważ pracuje i ma na utrzymaniu syna. Nadto uważa, że to dzieci powinny opiekować się matką. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. stawiła się skarżąca, która poparła skargę i oświadczyła, że jej rodzice pozostają w związku małżeńskim i mieszkają razem. Ojciec, który nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym ma jeszcze na utrzymaniu 17-letniego syna, brata skarżącej, który się uczy. Skarżąca oświadczyła ponadto, że w poprzednim okresie uzyskiwała świadczenie pielęgnacyjne i przedłożyła na tą okoliczność kserokopie dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością opieki nad matką E. S., stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, wobec czego zachodziła konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. Problematyka przyznania uprawnienia do rozważanego świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa". Stosownie do treści tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a). (...) Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a)osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 17 ust. 5). W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że osoba wymagająca opieki E. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 września 2012 r. z którego wynika, iż wymaga: konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych, świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz prawa do zamieszkania w oddzielnym pokoju. Zatem nie jest ona w stanie samodzielnie egzystować i w tym celu musi korzystać z pomocy innych osób. Okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości między stronami postępowania jest również fakt, że opiekę nad E. S. od wielu lat sprawuje jej córka A. S., która w tym celu zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką na kolejny okres świadczeniowy. Z przedłożonych na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [... nr [...] wynika mianowicie, że skarżąca w okresach od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 31 maja 2011 r. oraz od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. miała przyznane rzeczone świadczenie w związku z opieką nad chorą mamą w trybie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak wynika z motywów wspomnianych rozstrzygnięć organ dotychczas nie kwestionował uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując, że A. S. należy do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem chorej mamy, jest z nią bowiem spokrewniona w linii prostej, w pierwszym stopniu. W rozpoznawanej sprawie natomiast z nieznanych, bo niewyjaśnionych w motywach zaskarżonej decyzji powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w niezmienionym stanie faktycznym i co do zasady - w niezmienionym stanie prawnym sprawy wycofało się z dotychczasowego stanowiska, przyjmując tym razem, że w świetle brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, który stanowi, że świadczenia rodzinne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, A. S. nie należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takie działanie organu świadczy niewątpliwie o istotnym naruszeniu fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim zasady praworządności, która obliguje organy administracji publicznej do działania w oparciu o przepisy prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., podważa ponadto zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium bezspornie uchyliło się od rzetelnego i logicznego wyjaśnienia skarżącej przesłanek, które tym razem zadecydowały o wydaniu negatywnego dla niej rozstrzygnięcia, pomimo tego, że dotychczas korzystała ona z rzeczonego świadczenia, naruszając tym samym dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Niezależenie od powyższych uchybień proceduralnych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie podziela stanowiska organu orzekającego, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca A. S., czego Kolegium nie kwestionuje, jest córką osoby wymagającej opieki E. S. Stosownie do treści art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "k.r.i.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciążą krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (art. 617 § 1 i 2 k.r.i.o.). W świetle powyższych regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego bezspornym jest, że na skarżącej jako krewnej w linii prostej, w stopniu pierwszym spoczywa obowiązek alimentacyjny względem mamy E. S., która - co potwierdzają akta sprawy - wymaga całodobowej opieki i pomocy innych osób. Zatem nie budzi wątpliwości, że skarżąca, wbrew temu co wywodzi Kolegium, jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie zmienia tego w przekonaniu Sądu brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, a to z tego względu, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 posługuje się określeniem "ciąży obowiązek alimentacyjny", nie precyzując kogo (czy współmałżonka, czy córkę) w pierwszej kolejności ów obowiązek ma obciążać. Skoro zatem A. S. zgodnie z regulacją art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, to konstatacja Kolegium o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie zasługuje na akceptację. W tych okolicznościach decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogła się ostać w obrocie prawnym i musiała zostać z niego wyeliminowana. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium winno wyjaśnić stronie z należytą starannością przesłanki, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia. LS